检察公益诉讼，公共利益“看护人”

　　2017年9月11日，第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会在北京开幕。习近平总书记致信祝贺，指出“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”。

　　就在会议开幕2个多月前，十二届全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法，正式确立检察机关提起公益诉讼制度。2017年7月1日，检察公益诉讼制度全面推开。

　　截至目前，全国检察机关共立案公益诉讼案件67万余件，在多个领域不断拓展，取得积极法治效果和良好社会效果；深化国际合作，促进交流互鉴，国际“朋友圈”越来越大……5年来，中国检察公益诉讼摸着石头过河，正在发挥国家利益和社会公共利益“看护人”的重要角色。

　　积极稳妥拓展新领域

　　“上下忙碌整一年，水碧鱼美心欣然。”“万峰湖案”临近尾声，最高检第八检察厅主办检察官刘家璞在工作日志里写下这句话。对最高检直接立案办理的公益诉讼第一案，他至今记忆犹新。

　　万峰湖是中国五大淡水湖之一，地处黔、桂、滇三省（区）结合部，是珠三角经济区的重要水源，其水质状况直接关系沿岸数十万人民的生产生活。

　　长期以来，非法网箱养殖及非法捕鱼等问题突出，致使万峰湖流域生态环境受损严重。中央环保督察组曾两次指出问题，但一直未能彻底解决。

　　“万峰湖治理难，难在跨行政区划。三地治理主体分散、步调不一、力度不同，很难形成合力。”刘家璞说。初步调查后，2019年12月，最高检决定直接启动公益诉讼检察立案程序，成立由张雪樵副检察长担任组长的专案组，刘家璞是专案组一员。

　　摸排线索、调查取证、制发检察建议……专案组成立后，案件办理有条不紊推进。“我们这次实现了三地联动、四级检察机关一体化办案。仅靠一地或某个层级的检察机关，都无法破解难题。”刘家璞说。

　　在各方努力下，万峰湖治理取得明显成效。今日的万峰湖，碧波荡漾、鸟飞鱼跃，景色如画。

　　在传统观念中，检察官往往站在法庭上指控犯罪，为何在“万峰湖案”中，却化身生态环境的“守护人”？

　　100多年前，《美国经济评论》杂志首次提出“公地治理”难题：公共资源谁都能利用，但当公共资源被滥用或破坏时，常常没有明确主体主张权益并进行救济。“通过了解‘公地治理’难题，人们更容易理解公益诉讼缘何产生。”最高检第八检察厅厅长胡卫列说，当公共利益受到侵害，没有适格主体提起诉讼，缺乏有效救济渠道或现有救济渠道失灵时，公益诉讼可以起到激活或补足制度机制不足的作用。

　　胡卫列介绍，从上世纪90年代末开始，多地检察机关围绕环境污染、食品安全和消费者权益等领域“试水”公益诉讼，但检察公益诉讼真正制度化的起点，是党的十八届四中全会。

　　从顶层设计、试点先行，到立法保障、全面推行，检察公益诉讼前进的每一步，走在“无人区”，步伐却很稳健。

　　江苏苏州的消防员刘磊在营救跳河轻生群众时不幸牺牲，应急管理部批准其为烈士。然而，刘磊老家湖南石门的唐某成却在微信群公然发表侮辱性言论，侵害了刘磊烈士的名誉，造成较恶劣的社会影响。当地检察机关发现后，向法院提起公益诉讼，有力捍卫了英烈名誉荣誉。

　　在英烈保护领域的实践是检察公益诉讼拓展新领域的缩影。5年来，未成年人保护法、安全生产法、军人地位和权益保障法、个人信息保护法、反垄断法等多部法律增加检察公益诉讼条款。各地纷纷作出有益尝试，全国已有26个省级人大常委会出台加强公益诉讼检察工作的专项决定。

　　“边探索边总结，待条件成熟再推动公益诉讼专门立法。”胡卫列表示，我们将继续秉持积极稳妥的原则，既要确保公共利益受侵害时不缺席，也要把握好公益诉讼履职边界。

　　诉前实现维护公益目的是最佳司法状态

　　“检察机关提起公益诉讼是诉讼还是法律监督？”

　　2019年11月22日，全国政协召开以“协同推进公益诉讼检察工作”为主题的双周协商座谈会，一位全国政协委员问道。

　　面对提问，最高检党组书记、检察长张军回答：“公益诉讼检察工作就是以诉的形式履行法律监督的本职。”半年后，2020年全国两会期间，张军向大会报告最高人民检察院工作时，提出“坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”。由此可见，维护公共利益，不一定靠“诉”解决。

　　检察公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。其中，行政公益诉讼案件占比90%以上。在民事公益诉讼中，有诉前公告程序。公告期内，一旦适格主体起诉，检察机关便不再提起诉讼。

　　“行政公益诉讼，只有检察机关能起诉，但需先向行政机关发出检察建议。这种诉前检察建议，具有鲜明的中国特色。”胡卫列指出，它体现了检察权对行政权的尊重，督促行政机关积极履职、自我纠错。同时，也有助于节约司法资源，提升监督效率。

　　5年来，全国检察机关共制发诉前检察建议52万余件，行政机关回复整改率持续提升，2021年达99.5%。可以说，绝大多数行政公益诉讼案件在诉前得到解决。

　　如果行政机关不配合咋办？某地一违法堆放建筑垃圾场所占地120余亩，渣土堆高近10米，存续近10年。2015年，涉案地块划入城区范围。当地检察院向城管执法局发出检察建议，督促其依法履行职责。但该局认为，渣土堆形成时该地块尚未划入城区，不属于其监管职责。检察机关认为“新官要理旧账”，于是提起行政公益诉讼。最终，法院支持了检察机关的起诉意见。

　　“检察机关追求在诉前实现公益保护目的，但不意味不用诉讼手段。对经督促仍不履行职责、不整改的现象，我们敢于亮剑，坚决提起诉讼，并把诉讼作为公开的法治课堂。”胡卫列说。

　　刘家璞坦言，一开始，确实有些行政机关对检察公益诉讼有抵触情绪。可随着制度推进，很多行政机关开始主动与检察机关联系，共同解决“老大难”。湖北黄石磁湖风景区内，一居民擅自搭建房屋，向湖中直排污水，还在湖中围栏投肥养殖，破坏磁湖生态环境。由于涉及职能部门较多，该问题10余年未能解决。有了检察公益诉讼，市国土资源局主动上门请求监督。当地检察院随即向5家行政机关发出检察建议，督促联合执法，多年“顽症”终获解决。

　　谈到检察公益诉讼，一位行政机关负责人感慨说，它是以司法手段保护公益、促进国家治理的一项重要制度安排，是推进依法行政的良药。

　　“推进检察公益诉讼制度发展完善，离不开各方的参与支持。”胡卫列说，一方面包括与相关职能部门、社会组织的协调配合，另一方面，还要积极推广诉前圆桌会议、听证、公开宣告等方式，不断提升公众参与度和认可度。

　　讲好中国法治故事的亮眼名片

　　“中国正在把生态文明落到实处，探索的气候变化检察公益诉讼更是鼓舞人心，这样的决心值得所有国家学习。”世界自然保护联盟环境法委员会主席、巴西高等司法法院大法官安东尼奥·本杰明说。

　　这一幕发生在2021年9月召开的第七届世界自然保护大会。本届大会上，最高检副检察长张雪樵受邀在北京线上出席“环境守法与执法挑战”分论坛并致开幕辞。这是中国检察机关首次参加世界自然保护大会并发言。

　　早在实施之初，中国这一公益诉讼模式便引起国际社会关注。联合国前副秘书长埃里克·索尔海姆来中国考察环境保护时，对检察公益诉讼给予高度评价。最高检设立第八检察厅专门负责公益诉讼检察之际，巴西联邦副检察长拉克尔·道奇对此表示祝贺，认为中国检察机关已走在前列。

　　毋庸置疑，“检察公益诉讼”是中外司法交流高频词，已成为讲好中国法治故事的亮眼名片。去年12月，在最高检与欧洲环保协会共同举办的“生物多样性保护暨预防性检察公益诉讼研讨会”上，多国法官、检察官、专家学者称赞此举是中国在生物多样性保护领域的成功实践。

　　对中华鲟自然保护区的保护就是一个例子。长江湖北宜昌中华鲟自然保护区是中华鲟重要的产卵场，但核心区内不少居民使用钓钩网具等非法捕鱼，附近约一公里长江堤岸被改为菜地，建设违规构筑物，严重影响中华鲟繁衍生息。

　　“我们了解相关线索后，逐级交办，由湖北宜昌西陵区人民检察院办理。”刘家璞介绍，在向多家行政机关发出检察建议后，一次综合整治拉开帷幕，污染情形逐步改善。为建立保护长效机制，当地政府发布通告，明确对长江湖北宜昌中华鲟自然保护区范围实行永久禁捕。

　　“以前有可能侧重保护野生动物本身，如今我们同样重视对动物栖息地的保护。”刘家璞说，这反映出中国检察官在生物多样性保护理念上的变化与进步。

　　相较国外，中国公益诉讼有啥不同？英国环境署首席环境检察官安妮·布鲁斯南表示，在英国，只有个人和社会组织可以提起公益诉讼，但面临诉讼资源等方面的困难。通过中国检察公益诉讼的实践，看到了由检察官提起公益诉讼的优势。

　　除了生态环境，中国检察机关还积极探索无障碍环境建设等领域的公益诉讼，保护弱势群体合法权益。

　　“检察公益诉讼在生态环境保护、人权保护等领域具有独特功能与价值，正在展示出越来越旺盛的生命力。”胡卫列说。