今年地方政府将发行债券1.6万亿元，其中1万亿元为“借新还旧”
举债更规范 良性可循环（政策解读）
本报记者 李丽辉
日前，财政部公布《2015年地方政府一般债券预算管理办法》，对今年新增发行的地方政府一般债券，以及为置换存量债务发行的一般债券进行规范。
今年初，经国务院批准，财政部下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度。近日，一些省份开始启动发行地方政府债券，来置换到期的存量债务。对此社会充分关注，同时也有些疑惑：1万亿元置换债券，额度怎样分配？除了这1万亿元债券，今年还要发行多少地方政府债券？发债筹集的资金将用于什么地方？
发行1万亿元债券置换到期债务，可减轻利息负担400亿—500亿元
“今年发行地方政府债券，实际上是两笔账：一笔账是发行1万亿元债券，用于置换旧的存量债务；另一笔账是发行6000亿元债券，用于弥补赤字和为公益性项目建设筹资。”财政部财科所所长刘尚希表示。
这两块加起来，今年发行的地方政府债券的规模是1.6万亿元。但其中的1万亿元债券相当于“借新还旧”，只是债务形式变化，债务并没有增加。发债筹集的资金只能用来还旧债，而不能安排新的花钱项目。
财政部有关负责人介绍，根据审计结果，截至2013年6月30日地方政府的存量债务中，今年到期的债务大约有1.8万亿元。这1万亿元的债券置换额度，占今年到期债务的53.8%。各省的债券置换额度，就是按53.8%的统一比例来测算分配的。债券由各省、自治区、直辖市、计划单列市自发自还，发行和偿还主体为省级政府。
债券置换，主要是解决两个问题：一是减轻地方政府负担。地方政府债券一般是中长期债，融资成本在5%左右，用它来置换短期、高息的银行贷款等存量债务，地方政府一年可减轻利息负担400亿元至500亿元。二是降低债务风险。公益性基础设施建设，项目大多周期长、见效慢，发行中长期债券可防范资金期限错配，并将原来五花八门的政府性债务，通过置换来逐步规范政府的举债行为。
“地方债券作为收益稳定、风险较小的债券，有利于吸引社会资本参与，提高资金使用效率。置换出来的银行资金，可以更多地投向中小企业和个人，缓解融资难融资贵，促进大众创业、万众创新。”刘尚希表示。
发行6000亿元债券用于弥补赤字和公益性项目建设，有利于调结构促改革
根据预算报告，今年地方政府债券发行额度为6000亿元，其中5000亿元为一般债券，1000亿元为专项债券。这6000亿元债券属于新增债务，可以安排新的具体用途。
筹集的资金怎么用？新的预算法规定，地方政府一般债券纳入公共财政预算，用于弥补赤字，也就是当年财政收入与支出的资金“缺口”；而专项债券则纳入政府性基金预算，主要是为公益性项目建设筹集资金。
刘尚希认为，受经济下行压力加大、结构调整深化、全面推进改革、财政收入增速下降等影响，今年收支矛盾更加突出。适当扩大中央和地方财政赤字规模，加大支出力度，可以更好地发挥财税政策促进稳增长、调结构、促改革的重要作用。
也有人担心，地方政府到期的存量债务只是进行置换、尚未偿还，现在又发新债，将来这些债务靠什么来还？
对此，财政部有关负责人表示，我国政府性债务是经过多年形成的，债务余额也将在较长一段时间内逐渐偿还。只要我国经济长期向好的基本面没有改变，经济的平稳增长将为债务偿还提供根本保障。
新增的6000亿元地方政府债务中，一般债券主要用于没有收益的公益性事业发展，将来主要靠一般公共预算收入偿还；而专项债券投资的公益性项目是有一定收益的，将来可以用对应的政府性基金或专项收入来偿还。
积极扩大地方债券的投资者范围，确保社会资金承接得住
今年，到期债务置换和新增债务加起来，地方政府要发行1.6万亿元的债券，这一数字远远超过往年的发行规模。那么，这样一个规模社会资金能否承接得住？
“这一点，政府已经作了一些准备，积极扩大了投资者范围。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建说，在财政部刚刚出台的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》中，明确提出要鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者，在符合法律法规等相关规定的前提下投资地方政府专项债券。
同时，扩大社会保障基金的投资范围，地方政府债券成为社保基金的稳健投资渠道，并将企业债券和地方政府债券的投资比例从10%提至20%。
胡怡建认为，相对而言，个人购买地方政府债券的吸引力可能没那么大。特别是今年以来我国股市行情火爆，上证综指更是创出7年来新高。在赚钱效应带动下，很多个人投资者更愿意把钱投到股市上。再加上目前个人理财渠道增多，不少产品的收益高于债券，都可能造成资金分流，对地方政府债券发行带来不利影响。
“地方政府债券采用市场化原则发行，1.6万亿元债券发行能不能如期完成，最终还得市场说了算。”胡怡建认为，地方政府应及时披露债券基本信息，财政经济运行及债务情况等，为投资者投资债券提供全面、准确的参考依据。同时，还要对债券资金的使用进行严格管理，妥善安排偿还资金来源。
《 人民日报 》（ 2015年04月19日 02 版）
