国企深改怎么改？
——解读《关于深化国有企业改革的指导意见》
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本报记者 罗 兰 宦 佳 王俊岭
中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）已正式出炉。据了解，《指导意见》从总体要求、分类推进国有企业改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济等五个方面给出了30项具体指导意见，对当前我国国有企业经营管理当中存在的突出问题给出了周密而详细的方法指导。专家表示，《指导意见》的出台标志着我国全面深化改革又迈出了关键一步，这不仅将激发国企的经济活力，更有利于国有资产保值增值，让全民共享改革红利。
国企分为商业类和公益类 看点一
【原文】 将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合。
中国人民大学国际政治经济学研究中心主任保建云表示，这样做是一大进步。首先，不同类型企业有着不同的内部结构与外部市场环境，把不同类型的国有企业纳入不同的改革措施当中，这种做法有利于差异化的改革，可以为不同的企业量身定制不同的方案；其次，国企改革的大盘子中不同类型的国企，改革的步骤、路径、地位与影响都不同，分类改革便于更加精准化与定向化的改革；三是，分类也为将来探索企业的差异化治理方式开启了新的方向，未来国企的管理方式也将更加灵活。
中国社科院经济研究所副所长杨春学则指出，最大亮点是《指导意见》各种表述中渗透着的市场化精神。即便是对“公益类国有企业”的改革，也强调“可以通过购买、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营”。这就意味着允许谋利空间的存在。西方社会的实践中也存在大量的这类解决方案。不过，杨春学也提醒道，这对规则制定者的要求是很高的，要求做到社会公平优先，兼顾效率，实现二者的均衡。
“管资产”向“管资本”过渡 看点二
【原文】 以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变；以管资本为主改革国有资本授权经营体制；以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置；以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。
原国务院发展研究中心副主任陈清泰认为：管资本就是改革经营性国有资产的实现形式，由实物形态的国有企业，转向价值形态、可以用财务语言清晰界定、有良好流动性、可以进入市场运作的国有资本。据此可以实现3个目标：
一是顶层国有企业进行整体的公司制改制，国家从拥有企业转向拥有资本（股权），并委托专业投资运营机构持有和运作。这就隔离了政府与企业直接的产权关系，从体制上为政企分开、建立现代企业制度奠定了基础。有股东没有婆婆，对企业是又一次解放。
二是国有资产资本化、证券化后，国有投资运营机构的所有权与企业法人财产权分离，这就解脱了国有资本与特定企业的捆绑关系。企业自主决策做强做大、国有资本追求投资收益有进有退地流动。
三是政府在管资本不管企业的体制下，可以站在更超脱的位置，正确处理与市场的关系。这对政府也是一次解放。资本化的重要意义在于，它将从根本上理顺长期困扰我们的政府、市场和企业的关系，化解体制转轨中的诸多矛盾。国有资本的预期效能主要通过市场、而不是行政力量来实现，这就使国有资本具有“亲市场性”，从而保障我国在保持较大份额国有经济的情况下，“使市场在资源配置中起决定性作用”。
大力推动国企改革上市 看点三
【原文】 加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。
上海财经大学公共经济与管理学院教授刘小川在接受本报记者采访时指出，此次《指导意见》是对十八届三中全会所确定的正确划分市场和政府界限相关原则的落实，有利于让市场、政府、企业各司其职，缩小过去的“模糊地带”。“过去，国企很大程度上受到政府的控制，一只脚在市场、一只脚在政府，《指导意见》提出要推动国企改革上市，这意味着进一步稀释政府股权，这不仅有利于减少行政干预，对政府治理和市场经济发展都有好处。”刘小川说。
在刘小川看来，市场经济发展过程中，广大中小企业、民营企业所遭遇的障碍其实主要来自长期占据高利润行业的国有企业，而非单纯是政府行政上的问题。刘小川说，推动国企改革及上市，是向既得利益开刀的举措，有利于广大社会资本进入这些赚钱的行业，同时营造出公平竞争的氛围。
“我们的经济进入了新常态，一方面经济下行压力大，另一方面又希望在国际市场上找到竞争优势，因此最重要的便是激发企业的活力，进一步释放创业创新潜力，而国企上市无疑将有助于经济结构性调整的推进，帮助我们实现中高速增长。”刘小川在评价国企改革对宏观经济影响时说。
混合所有制不搞“拉郎配” 看点四
【原文】 推进国有企业混合所有制改革，以促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标。坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。
国资委研究中心咨询部部长张春晓认为，稳妥推进混合所有制经济发展，不是说要把原有的国有资产其中的一块蛋糕切去，而是说引进优秀的战略投资者，把存量资产做大，把蛋糕做大。另外，还要让国有经济和非公经济共同再做一个蛋糕，把老蛋糕做大，把新蛋糕再做强再做大。
张春晓表示，混合所有制发展的目的，必须有利于国有资本放大功能，保值增值，增强活力，必须有利于引进的非公资本优势互补，取长补短，激发活力。要实现“1+1>2”的效果，绝不能因混合而混合。“拉郎配”式的混合极有可能打着市场的幌子，用混合所有制经济的手段，评估出缩水的国有资产，不仅会导致国有资产新一轮的流失，还将使非公经济的发展受到极大的伤害。要实现国有经济进退自如，收放有度。在稳妥推进混合所有制经济的过程中，必须强化对国有资产的监管，搭建良性的、公平公正公开的运行平台。绝不能搞暗箱操作，不能出现“灯下黑”。
员工持股谨防“灯下黑” 看点五
【原文】 坚持试点先行，在取得经验基础上稳妥有序推进，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点。健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送。
“对于国企改革，市场翘首以盼的，就是效率的提高。那么效率来自何方？一方面是降低成本，另一方面就是挖掘潜力，其中最大的潜力就是人力资本的潜力。对于未来企业的竞争来说，核心竞争力就体现在研发和创新上，因此有创新能力的人才对于公司的发展贡献就很大。只有激励到位，才能保证人才不流失。这里面的激励，过去可能更多的是通过短期激励的方式，比如与绩效、奖金等挂钩。国企普遍存在激励不足的问题，出现了平均主义、大锅饭、庸人当道等，优秀人才难以配置到合理的研发或者管理岗位。”中国国际经济交流中心经济研究部部长徐洪才在接受本报记者采访时说。
徐洪才指出，现在我们遵循市场经济的规律，借鉴国际社会通行的做法，建立公开、透明、规范的人才激励机制，尤其是员工持股以及期权激励等成熟的中长期激励机制，人尽其才、物尽其用，优化人力资本，最终的目的是要建立现代企业制度。
“当然，这里面也有一个度的把握，不能出现激励过头或者分配不公的问题。也就是激励机制之外，也要考虑制衡机制，防止所谓的‘灯下黑’，以及将股份等激励方式转变为侵吞国有资产的行为，这就要求国企改革过程中要将加强党的领导与完善公司治理机制结合起来，两手抓，两手都要硬。”徐洪才强调。
回应诸多疑问
本报记者 王俊岭
问题一 国企效率怎么提高？
长期以来，“臃肿”、“低效”、“垄断”一直是盘踞在国有企业头顶的乌云，如何提高国企效率便成为改革的重中之重。
《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离；促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。
国资委研究中心主任楚序平说，“市场”一词在《指导意见》中出现35次，是贯穿全文的一条主线，坚持市场化改革方向，将为增强国有企业活力释放巨大政策红利。楚序平认为，通过这一系列改革措施，充分调动企业经营管理者和职工的积极性、主动性和创造性，激发国有企业的内生活力，就能使国有企业真正成为充满生机活力的市场主体，促进国民经济持续健康发展。
问题二 政府扮演什么角色？
国企姓国，国企是企。国企的国有属性要求其必须服务于最广大人民的根本利益，而其企业属性又要求其必须按照市场规律办事，充分参与市场竞争。
对于政府扮演的角色，《指导意见》指出，国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。
业内人士表示，“以管资本为主”是国资监管思维的一大变化和进步，表明国有资产监管机构将更多扮演“老板”的角色，而非“婆婆”的角色，原来“管人、管事、管资产”的管理风格将会改变，不再过多干预企业经营的事务，而是主要关注国有企业增值保值、做强做大做优，强调国有资本功能的放大。
问题三 薪资待遇如何规范？
人才是企业的核心竞争力。对国企而言，如何在吸引、用好人才的同时，给与其合理的薪酬便成为改革的重中之重。
为此，《指导意见》提出，对上级任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入，对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。与此同时，健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制，严格规范履职待遇、业务支出，严禁将公款用于个人支出。
中国企业改革与发展研究会副会长周放生评价指出，改革的目的，就是要防止国企高管既享受体制内的行政级别，又拿体制外的高薪。
问题四 怎样防止国资流失？
国有资产是全国人民的共同财富，如何防止国有资产贬值、流失不仅关乎着国企自身的发展，更关乎着经济发展本身的性质。
《指导意见》提出，强化企业内部监督，强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，防止权力滥用；建立健全高效协同的外部监督机制，实施信息公开加强社会监督。《指导意见》强调，对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
国资委主任张毅表示，要建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，建立健全企业国有资产的监督问责机制，坚决遏制侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等腐败现象，严厉查处违法违纪问题。
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国企改革的“那些年、那些事”
中共中央、国务院近日印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，在国企改革发展史上又添一块里程碑。国企改革是个长期、艰难的探索过程，改革开放以来，国企改革的步伐从未停止过。
自1984年城市经济体制改革启动，到1998年开始改革攻坚期间，企业承包经营责任制全面推行，一些重大改革措施，如国有中小企业改制、公司制股份制改革、企业破产的操作、建立再就业中心托管下岗职工等也开始探索或试点。
随着其他所有制企业快速发展、市场竞争日趋激烈，国有企业逐渐面临严峻挑战。到1997年，国有独立核算工业企业中亏损企业的亏损额比1987年上升十多倍，相当一部分企业不能正常发放工资和退休金。
1998年至2002年，国企改革在三方面实现了突破：通过国有中小企业改革，上百万家国有、集体中小企业改制退出公有制序列；通过国有大中型困难企业的政策性关闭破产，5000多户扭亏无望的困难企业退出市场；通过再就业中心和基本保障线政策，托管、安置了近3000万下岗职工，建立了国企职工可以流动的机制。
在前期改革过程中，国有大企业的体制基本没有触动，在迅速发展的市场环境中其问题日益暴露。2003年后，我国的国有企业改革进入以国有大企业改革为重点的阶段。
2002年11月召开的党的十六大决定启动国有资产管理体制改革。随后成立的国资委，制定和建立了包括企业清产核资制度、企业发展战略和主业管理制度、企业经营业绩考核制度、国有资本经营预算制度等在内的企业国有资产管理法规和制度体系。
同时，国资委还推进了一系列有针对性的改革和结构调整措施，如企业内部及企业之间的重组、推动企业内部三项制度改革、企业改制上市、建立规范的董事会试点、减轻国有企业的社会负担、解决企业的历史遗留问题等等。
30多年来，改革使国有企业面貌发生巨大变化，但改革还在继续，还有大量的工作需要推动和完成，还需要攻坚克难。
（新华社北京9月13日电 许晟 华晔迪）
《 人民日报海外版 》（ 2015年09月14日 第 02 版）
