济南最大烂尾楼是如何收尾的（人民眼·本期聚焦·法治思维）

    本报记者 徐锦庚 刘成友 卞民德

　　倾囊而出，买的却是烂尾楼盘——对普通家庭来说，没有比这更糟心的了。

　　在山东省济南市，彩石山庄的2146户业主，已经糟心了整整6个年头。从最初抢到一套房的欣喜若狂，到楼盘烂尾后的寝食难安，一夜之间，如冰火两重天。

　　政府部门也同样糟心。不是没出力，不是没想辙，但终究困难重重，僵局难破。一直拖下去，也不是个办法。大门外上访不断，即便再沉得住气，干部心里也不是滋味。

　　漫长的等待、博弈，无论是业主还是政府，都已身心俱疲。可是，总有能走通的道。只要捅破了那层窗户纸，阳光就能照进来。转过身来，细细梳理，反复琢磨才发现：那根可以捅破窗户纸的针，一直在旁边。

　　这根针，就是法治。用法治思维和法治方式解决问题，考验的不仅是政府，还有每一个遇到难题的普通人。

　

　　资金断裂

　　从“金牌”一房难求

　　到济南最大“烂盘”

　　提起济南的楼盘，彩石山庄无人不知。放在8年前，若能买到彩石山庄的房子，那是很有面子的事。

　　彩石山庄备受青睐，确非浪得虚名。项目地处济南东部城市景观区，自然条件得天独厚。

　　论品质，彩石山庄也是“高大上”，曾摘得济南地产界首个“中国人居环境金牌建设试点项目”。整个楼盘占地约2400亩、总建筑面积180万平方米，规划为高档景观洋房和双拼、联排别墅。不同区域分别被命名为水晶花园、尚华居、绿松苑、白领公寓。

　　更让购房者趋之若鹜的，则是开发商三联集团的层层光环。

　　这家成立于1985年的省属企业，在国内家电连锁企业中第一家上市。鼎盛时，三联集团涉足商贸物流、房地产、电子信息、旅游、传媒、金融投资六大产业，统领170余家企业。

　　盛名之下，彩石山庄入市即得好彩头。2003年10月，在土地手续不齐全的情况下，三联集团以“超值低价”为噱头，开展内部认购，后扩大至社会认购。购房热情之高，认购场面之火，至今仍让济南市民唏嘘。

　　抢到一套房，得有关系、有门路。彩石山庄的价格从最初的每平方米2600元，迅速上涨至4100元。截至项目停工，彩石山庄累计预售住宅2146套，但符合预售条件的仅有405套。

　　彼时，全国范围内普遍上演的楼市狂欢，让三联集团和购房者戒心全无。殊不知，危险的种子已在发芽。

　　2004年，山东省政府批准成立的国有企业联大集团贷款出现严重风险。三联集团被认为是其控股关联企业，被列入监管部门“黑名单”。加之扩张过快、管理粗放等问题，三联集团的信用急速下降，资金周转困难。

　　困窘之中，彩石山庄建设受到波及，大量预售资金被用于偿债。2008年，三联集团因贷款逾期遭两家银行起诉，其持有的三联商社股份有限公司2700万股限售流通股被法院拍卖。债权人纷纷诉诸法律，致使三联集团名下的账户、不动产全部被查封，资金链完全断裂。

　　数个建筑队、六七百人同时施工的彩石山庄，从此告别喧嚣陷入沉寂，沦为济南市“最大烂尾楼盘”。

　　此前预售的2146套住宅，仅有405套基本建成，另1741套尚未建成，市政配套和园区道路景观基本未建。2146套房产涉及购房款本金9亿元，合同约定违约金近3亿元；已建成房产未支付的工程款约3716万元；征地涉及村民2000人，拖欠安置补偿费用约5.3亿元。

　　搁置6年

　　从僵局久拖难破

　　到维权四处碰壁

　　“血汗钱买房交三联，到期无房谁来管？”

　　“政府作主，还我公道。”

　　三联集团大楼前、省政府南门口、济南市委市政府西大门，隔三岔五就围满购房者。6年漫漫维权路，冷暖百味心自知。

　　退休职工王秀云年近七旬，卖掉自己的唯一一套旧房，才凑足32万元的购房款，只想换个房陪瘫痪的母亲晒晒太阳透透气。她还动员已下岗的妹妹买了一套。8年来，姐妹俩只能靠租房安身，一度陷入绝望。

　　购房者杨帆，通过“内部渠道”购买彩石山庄一套130平方米的房子。当初缺钱，全家人东挪西借，好不容易凑了34.5万元。“本打算当婚房，可到了收房日期，连房子的影子都没见着。”

　　更多的购房者是靠贷款买房，每月一到还款日，如同热锅上的蚂蚁。大家只有一个问题：到哪才能讨到个说法？

　　彩石山庄是济南有关部门首创的“预售房担保制度”试点项目。在预售款监管期内，如果出现开发商未按规定使用预售款、造成购房人损失的，购房人有权要求担保公司承担责任。

　　但是，3家担保公司资产不过几千万元，如何承担9亿元的房款赔偿？相关部门给出的答复是“不清楚、不知情”。

　　此路不通，再找法院。拿着购房合同和担保协议去诉讼，谁知又碰了一鼻子灰。

　　“法院说接到通知，三联的案子一律不予立案。”杨帆和很多购房者并不了解，2012年，山东省成立专门工作组，解决彩石山庄问题。反反复复地研究，出台了多个方案，但都由于案件过于复杂，涉及主体众多、涉案资金额大、牵涉面广，难以找到为各方接受的方案，在条件不成熟的情况下，只能“暂缓”搁置。

　　烂尾楼在寒风中矗立，群众频频上访，各相关当事方的司法程序被法院叫停，地方政府由于没有解决问题被中央巡视组点名——彩石山庄项目问题解决陷入了僵局，似乎看不到一点破解希望。

　　时过境迁，现在看来，当时各方一系列的尝试和努力，实际都在为问题最终解决积累着经验和条件。各方当事人写给省委、省政府负责同志的信函并没有“睡觉”，调查情况、走访当事人、交换意见、权衡比较方案等工作一直在不断推进。

　　理念碰撞

　　从政府包办代替

　　到法治思维解题

　　多年的煎熬等待让购房户麻木，他们没想到的是，转机在2014年4月开始出现。

　　彩石山庄项目引起了山东省委、省政府的高度重视。省委书记姜异康多次批示，要求将其作为落实中央巡视组整改要求的主要工作任务之一，坚决彻底解决，随后在案件处置的关键节点上也多次指导、过问。省委副书记、省长郭树清主持召开多次专题会议研究，明确提出“按照法治思维，在法律框架内予以解决”的工作原则，确定“整体处置，分步实施，先期启动彩石山庄项目”的思路，“把解决三联问题的过程，变成一个可以复制、对全局对以后都有指导意义的宣传法制、依法维权、依法办事的案例”。

　　山东省与济南市联合成立了专门的领导小组。“法治思维、法治方式”的方向明确了，如何落实成为可操作的方案就成为关键。但事情显然不是那么容易。

　　几次小范围的内部会议上，不同思路、不同方案发生了冲撞，理念冲突显露无遗。碰撞冲突之激烈，超出想象。一些干部还是想走传统的套路，以行政手段为主解决，担心购房群众参与带来新的麻烦和问题。拿出来的方案也确实费了不少脑筋，但是法律障碍没有解决，无法实质推进。即使强制实施也会留下严重的后遗症。

　　通过法律解决，也没那么轻巧。“受偿问题是个法律瓶颈，最高人民法院不可能专门为我们做这样的司法解释。”

　　转变思路，需要打通的困难环节很多。根据省委、省政府的决策部署，省市领导小组迎难而上，反复研究，全力落实以法治思维和法治方式解决彩石山庄项目的工作原则。其间有过激烈的讨论，但大家的出发点和落脚点都是怎样更好地维护当事方合法权益。

　　其实，花这么多的时间和精力探讨如何以法治思维、法治方式解决问题，山东省委、省政府有着更重要的考量。

　　“给予群众以宪法和法律赋予的诉讼权，让群众自己参与，知晓实际情况，更有利于减少怀疑、指责，增强理解和配合，实现自己的事自己作主，政府包办代替有很大局限。”郭树清认为，建设现代法治政府，需要这样的碰撞。

　　在彩石山庄问题上，政府也有不可推卸的责任。监管不力，发布信息有误，也是间接导致三联彩石山庄“崩盘”的因素之一。山东省委、省政府提出，政府可以当被告，不要怕打输了官司；输了说明有问题，正好可以吸取教训改进工作。

　　不断地磨合，不同的意见和主张逐渐统一认识，具体方案也不断改进成熟。

　　司法创新

　　从困局死结难解

　　到处置峰回路转

　　司法途径，能不能走得通？不仅购房群众心里犯嘀咕，现实的困境也摆在明处。

　　经估算，彩石山庄所涉及的19宗土地使用权，即便全部得到处置，价款也不足以清偿建筑工程款、抵押债权、购房户债权及失地农民安置补偿费。

　　“可供执行的资产被层层抵押，抵押权人享有优先受偿权。购房群众能否优先于抵押权人进行受偿，没有明确的法律和司法解释规定。”济南中院副院长刘延杰解释，这意味着司法解决的最终结果，可能是银行首先拿走钱，消费者的利益无法保障。

　　不突破法律的困境，彩石山庄的“死结”就解不开。我国消费者保护的专门法律，几乎没有考虑金融和房地产消费者的特殊情况。但是，令政府官员看到希望的是，法院表示只要债权债务当事各方能一致达成和解，就可以使之形成法律效力。

　　“承包人是经济上的强者，购房者是经济上的弱者；承包人获取的是经营利益，购房者的利益是生存利益，在利益衡量上，生存利益永远比经营利益具有更高的价值位阶。”省政府法律顾问提供的一份参考报告，让曙光进一步显现。

　　理念变成可操作的办法，需要司法的支持。济南中院反复调研论证，形成了20多份约15万字的报告材料，细究在立案、审判、执行等环节可能遇到的法律问题。针对济南中院提出的购房者优先受偿意见，山东省高院研究后认为，“返还购房款请求权”应视为“一种受特殊保护的债权”，“对返还购房款请求权的特殊保护，体现了保护弱者和保护人权的双重社会价值和法律价值”。在省市法院系统的努力下，尤其是山东省委、省政府主要领导同志直接与最高人民法院进行了充分的沟通，这一意见最终得到最高人民法院的肯定和书面批复——房屋买受人的权利，优先于建筑工程承包人的优先受偿权与抵押权人的抵押权。

　　彩石山庄沉寂已久的“死水”，开始泛起涟漪。与此同时，行政与司法的关系，也在不断地尝试中渐渐厘清。

　　起初，法院有顾虑。三联集团早已是数百件官司缠身，法院“压力山大”。万一购房者也选择诉讼手段，到时政府撒手不管，法院哪能吃得消？一路走来，政府的全力配合与无缝衔接，让法院吃下了一颗“定心丸”。

　　“越是像彩石项目这样复杂和社会影响大的事件，越需要党委政府强有力的协调才能推动。”作为解决彩石山庄问题的参与者，山东省政府副秘书长李娥认为：“协调不是包办，是政府积极协调，部门各司其职，在此基础上，法院系统积极地、创造性地开展工作，这并不就是干预司法。”

　　消除心结

　　从敞开大门取信

　　到守住法律底线

　　历经多年奔走呼号，购房者的心里，只剩下绝望。政府、法院试图与其重建信任的过程，异常艰辛而曲折。首次“出师”，便遭不利。

　　见面会上，只准备了50名购房者代表的座位，没想到300余人闻讯而来。许多购房者误以为政府要把“皮球”踢给法院，于是现场振臂高呼：“坚决不去法院！”会后长达一周的时间里，法院没有接到一起诉讼。

　　购房者有两个担心：一是预交的诉讼费要2400多万元，户均近万元；二是判决一旦于己不利，再去哪里讨公道？

　　“毕竟那么多年过去了，大家的担心我们都能理解，而我们的想法可能很多人还不了解。”省市领导小组有关同志多次与购房者面对面，没少听过冷言冷语，也曾深深被感动。“群众是很善良的，不是不会妥协，而是要给他们尊重，确保公平公正。”

　　解心结，要让群众得实惠。购房者已经承担很大的损失，不能再添更多的负担。济南中院再三斟酌，决定引入多元化纠纷解决机制，适用人民调解和新民事诉讼法规定的司法确认程序。人民调解和司法确认程序不收取诉讼费用，而且没有二审和再审程序，可以切实减少购房群众的维权成本。

　　政府有诚意，还要让群众看得见。2014年7月29日，山东省政府来访接待室里。省政府相关部门和济南中院的负责人与部分购房者座谈。令很多人意外的是，现场在座的还有律师和记者。

　　“以前是我们想方设法请律师、找媒体，没想到政府这次主动公开、透明。”几个小时下来，气氛平和、融洽。有购房者当场表示，愿意参加诉讼，“干部能说‘人话’，咱们就能办‘人事’”。

　　与此同时，山东省内各媒体集中发声，刊播关于法院启动司法程序、购房者可依法维权的报道。针对购房者疑问较多的问题，济南中院通过召开新闻发布会、制作告知书、法官解答等方式，将各种信息及时向购房者全部披露。

　　“媒体的作用功不可没。群体性事件处理中，政府要善用媒体的力量。官员要学会和媒体打交道，那些多一事不如少一事、老怕节外生枝的老观念，应该改改了。”参与彩石项目处置工作的同志有了越来越深切的体会。

　　各方的努力，终于拨开层层云雾。购房者曾经绝望、封闭的心扉，渐渐敞开。

　　2014年9月30日，人民调解和司法确认工作开始。两个多月时间，1724名购房者与三联集团达成人民调解协议并经司法确认。

　　彩石山庄土地使用权及地上建筑物能否尽快变现，制约着事件的整体进程。如果等案件调解或裁判等执行依据作出后再拍卖，可能会影响司法处置工作的顺利进行。

　　彩石山庄问题的根本症结，在于三联集团资金链断裂，债务纠纷复杂，总体上陷入资不抵债状态。按照现行相关法律规定，如果对三联集团实施整体破产重整或清算，有限的土地资产将优先支付有抵押权的债权机构，这样就不能顾及购房群众诉求。为此，省市领导小组充分征求各方意见，研究确定了处置方案，通过附加条件司法拍卖程序，采取“政府收储+退款”和“二次出让+退款和续建房”方式，先行解决彩石山庄问题。

　　“再困难我们也要克服，必须勇于担当，落实省市领导小组确定的思路。”济南市委副书记雷杰说，市里各部门积极行动起来，市财政先期筹措资金，由市土地储备交易中心依法参与竞拍，取得该项目土地使用权。在购房群众与三联集团达成调解协议后，通过执行程序向大部分要求赔款的群众退还相应购房款。随后，济南市将依法依规调整规划，实施二次出让，收益用于弥补损失、解决其余要求继续建房的费用和失地农民赔偿问题。

　　济南中院将调解裁判与执行拍卖工作紧锣密鼓地同步进行。彩石山庄项目土地使用权及地上建筑物，累计成交金额16.296亿元，并开创附条件拍卖的先河。

　　高效快速，前提是不越法律“雷池”一步，严格守住法律底线。

　　白领公寓和水晶花园项目，“五证”不全，并不符合预售条件。按照法律规定，当时签订的房屋买卖协议无效，买卖双方均有过错。作为开发商，三联集团的过错较大，除返还房款本金外，还要赔偿购房群众60%的利息损失，先期签约的奖励20%，剩余的利息损失，则由购房者自行承担。

　　并非尾声

　　到今年1月，水晶花园、白领公寓两个项目的1724户处置工作全部结束，购房群众都已拿到执行款。尚华居、绿松苑项目的400多户购房群众调解工作也开始启动。截至3月20日，已有2/3的购房群众办理了调解手续。

　　领执行款的时候，杨帆特意请了半天假。捧着一沓沓现金，他风趣地说：“有点儿沉。”

　　还有一位购房者，因长期精神压抑，患上了抑郁症。在法院办完所有的手续，她对法官说：“我今天可以安生地睡了。”

　　山东省政府法律顾问张巧良的手机里，至今仍保存着他与一位购房户代表互动的100多条微信。其中一条是：“这个结果我们接受。一个拖了6年的民生问题用司法手段解决，考验政府的智慧。”

　　到记者发稿时，彩石山庄的司法处置虽未完全画上句号，但阶段性进展成效明显。“下一步任务还很艰巨，在维护购房者这个弱势群体合法权益的基础上，我们同样要依法保护债权银行、失地农民、企业内部职工等当事各方的合法权益。”省市领导小组负责同志表示。这个旷日持久的事件，将继续在法治的轨道上平稳前行，而由此生发出的反思，却才刚刚开始。

    《 人民日报 》（ 2015年03月25日   16 版）