青海三江源生态治理改革步履不停——
河源再现千湖美（壮阔东方潮 奋进新时代——庆祝改革开放40年）
本报记者 何 聪 姜 峰
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图①：三江源国家公园保护人员在巡山途中。
本报记者 姜 峰摄
图②：“千湖之县”玛多县境内的湖泊风貌。
新华社记者 吴 刚摄
图③：海拔4610米的鄂陵湖畔牛头碑山巅。
本报记者 何 聪摄
制图：张芳曼
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秋初，伫立海拔4610米的牛头碑山巅，环望扎陵湖和鄂陵湖，碧波浩渺，百鸟翱翔……
位于青海省果洛藏族自治州的玛多县，藏语意为“黄河源头”。从40年前的“风吹草低见牛羊”，到上世纪90年代末因过度放牧跌到生态谷底，再到本世纪初开始艰苦卓绝的治理，党的十八大后，迈入“国家公园”改革新时代并重获新生。
玛多之变，是三江源生态治理改革步履不停的缩影。
迎来重生
启动生态保护和建设一期工程，展开人工干预应急式保护
从玛多县城出发，车辆在秋意初染的广袤高原颠簸，目标是鄂陵湖……
“路两旁这一拃多高的草地，曾经长得有半人高……”三江源国家公园黄河源园区管委会生态保护站副站长韩常鹏颇为感慨：他的老父亲在玛多工作了一辈子，见证过上世纪六七十年代的水草丰美。
改革开放之初，玛多得到过发展的红利：畜牧业优势得天独厚，全县牧民人均纯收入一度在全国名列前茅。然而，罔顾生态承载能力的过度放牧，很快遭到了大自然的“报复”。
“先是鼠害。2004年，全县70%的草地退化，并以每年2.6%的速度沙化。”三江源国家公园黄河源园区管委会生态保护站站长马贵，19年前来到玛多工作，“当时的草地寻不到几根草，整年都在刮风沙，沙子打到脸上像刀子割一样疼……全县湖泊数量也从4077个锐减到1800个。”上世纪末，当地每头牲畜的可利用草场面积下降近七成，牧民收入不增反降，有的甚至退回改革开放之初的水平。
玛多发展的“过山车”，好似当时三江源地区的一面镜子。2005年开始，国家正式启动三江源生态保护和建设一期工程，展开人工干预应急式保护，对包括玛多在内的4州17县市全面实施沙化治理、禁牧封育、退牧还草、移民搬迁、工程灭鼠等项目。
“全县可利用草场3378万亩，对其中2511万亩退化草场全部禁牧，剩下的按照草畜平衡原则，对不超载放牧的予以奖补。”回首往事，马贵有些动容：“启动有史以来最大规模的生态移民，按照自愿原则，先后有585户2334人搬迁到外地州县，并发放不同等级安家补贴。位于黄河源头核心区的扎陵湖乡、黄河乡，移民人口占当地总人口的近一半，如果不是日子实在过不下去，谁愿意离开自己的家？”
眼前就是鄂陵湖。碧波万顷间，成群结队的斑头雁、鸬鹚正在湖畔嬉戏，远处，不时有一队队藏原羚出现在草原的地平线。扎陵湖、鄂陵湖、卓让湖等众湖环绕，黄河源头“千湖之县”美景再现。“人努力，天帮忙。今年玛多降水量是往年同期两成以上，目前全县湖泊已达5050个，是历史最高水平。”马贵对记者说。
一期工程实施10年，三江源迎来重生：到2015年三江源各类草地产草量提高30%，百万亩黑土滩治理区植被覆盖度由不到20%增至80%以上；水资源量增加相当于560个西湖；近10万牧民转产创业，人均纯收入年均增长12.4%。
然而，三江源生态依然脆弱、治理体制等矛盾愈发凸显。2015年，三江源在全国率先启动国家公园体制试点，正式开启“国家公园”改革新时代。
闯出新路
通过“大部门制”改革整合机构，明晰权责
千湖美景重现，玛多人肩上的责任更显重大。
“随着治理的深入，全县生态保护更趋点多面广，监管执法碎片化问题越来越突出。”玛多县委书记何海燕表示，“国土、环保、水利等部门‘九龙治水’，谁都在管，谁也管不到底。”
“草原监督执法、打击破坏草场行为，是农牧系统的职责，而打击非法占地、盗采，又是国土部门的事儿。”马贵介绍说，至于河湖水域，水污染有环保执法，水土保持有水利执法，非法捕捞河湖里的湟鱼，又是渔政执法管。而野生动植物保护属于林业口，县林业系统下设有森林公安局，负责全县林业和野生动植物资源保护，前些年又设立了扎陵湖鄂陵湖星星海保护分区，保护分区设了派出所，也属林业系统，但只管保护区里的事儿。这些部门各自对接上级系统的工作，谁也不会越界。
“玛多地广人稀，许多盗采、盗猎案件线索都来自牧民举报，老百姓搞不清政府执法部门分工，一概打‘110’，公安系统再根据内容向相关部门移交，部门之间掰扯不清楚，甚至出现踢皮球的情况，造成执法效率低、证据抓不到。”韩常鹏坦言。
随着三江源国家公园体制试点方案通过，青海大胆破冰，用改革和担当的精神闯出新路子。
组建三江源国家公园管理局，成立长江源、黄河源、澜沧江源三个园区管委会，通过“大部门制”改革，将国土、环保、水利等县级主管部门整合成管委会生态环境和自然资源管理局，将森林公安、渔政执法等各执法机构一体纳入管委会资源环境执法局，生态归管委会，其他社会管理归地方政府，权责明晰。如今，何海燕多了个身份：三江源国家公园黄河源园区管委会党委书记。
改革成效立竿见影。在鄂陵湖畔，一座生态管护站正在建设，“以前，林业部门要看是不是在保护区，环保部门要看是否符合环评要求，国土要批用地，农牧要看草原征占用是否合理，建个管护站最起码要四个部门批，手续办完得一个月，如今一个部门说了算，流程缩短3/4。”马贵介绍说。
“党的十九大指出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，就是在改革多头管理、监管执法碎片化的体制弊端。”三江源国家公园管理局党委书记、局长李晓南说，试点两年多来，31项重点任务有序推进，三江源力争于2020年前后建成国家公园。
探路治理
促进生态环境治理能力科学化、体系化、现代化
2017年8月1日，《三江源国家公园条例（试行）》正式施行，成为全国首部为保护国家公园而进行的地方立法。采矿、砍伐、狩猎、捕捞、开垦……《条例》对17项违规行为细化落实法律责任，并明确规定——最高罚款20万元！
除了《条例》，《三江源国家公园总体规划》及三江源国家公园管理规划和生态保护、生态体验和环境教育、产业发展和特许经营、社区发展与基础设施等5个专项规划也相继出台；同时还制定印发了三江源国家公园科研科普、预算管理、项目投资、社会捐赠、志愿者管理、访客管理、国际合作交流、草原生态保护补助奖励政策实施方案等10个管理办法。
“不断深化改革、建章立制，完善治理体系，才能高标准、高水平为国家公园体制试点搭建平台，促进生态环境治理能力科学化、体系化、现代化。”李晓南说。
为三江源治理赋予现代性，已经成为新时代“中华水塔”各级守护者的共识。
如今，鄂陵湖畔，一线生态管护员扎西多杰利用远程视频监测系统，可与几百公里外的青海省生态环境监测中心实时连线，随时通报保护现场的最新动态，“谁说咱管护员就会骑马巡逻，我们会的可多了！”
这得益于三江源国家公园与航天科技集团、中科院等科研院所及电信运营商签订了战略合作框架协议，统筹实施了三江源天地一体化生态监测、三江源国家公园卫星通信、生态大数据中心等8大类生态保护能力建设项目，科技保护水平明显提高。
科技再发达，生态治理仍离不开人力支撑。三江源国家公园已有超过1万名生态管护员持证上岗，其中一半以上是建档立卡贫困户；放下牧鞭的牧民正由草原利用者变为生态保护者与红利共享者。
扎西多杰就是其中的一个。这个黄河源头的普通牧民，随着三江源国家公园体制试点创新设置生态管护员公益性岗位，和玛多县其他3042人一样，经过培训成为生态管护员，这个数字占到当地牧民总数七成，“过去靠山吃山、靠水吃水，如今巡山护水，绿水青山就是金山银山，我的子孙后人将代代牢记。”扎西多杰信心满满……
《 人民日报 》（ 2018年08月31日 06 版）
