中国户籍制度改革
打通“二元” 户口不再分城农（中国深改观察·系列报道⑧）
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本报记者 彭训文 孙 懿
7月30日，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）正式印发。公安部、财政部等8部委负责人出席国务院新闻办公室为此召开的新闻发布会说明有关情况。
户籍制度改革推进10余年来，一直是改革中难啃的硬骨头。《意见》的出台，标志着我国户籍制度改革的大幕拉开，开始进入全面实施阶段。
《意见》提出了3方面11条具体措施，涉及落户政策的调整，建立城乡统一的户口登记制度，全面实施居住证制度，健全人口信息管理制度等多个方面。“此次改革决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实是以往所没有的。”公安部副部长黄明说。
取消“农”与“非农”，终结城乡二元
此次户籍改革确立了两大目标：一是到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的，能够逐步享受当地的基本公共服务。二是建立与全面建成小康社会相适应、有效支撑社会管理和公共服务的新型户籍制度。
“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。”《意见》明确指出，不再以“农业”和“非农业”区分户口性质，这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。
下一步，如何逐渐剥离与户籍相挂钩的诸多社会福利，将是改革的焦点和难点所在。《意见》对此进行了阐释：进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库。
进城务工的农民中，很多没有获得户口，如何保证其在城市住得下、待得住？住房城乡建设部总经济师冯俊说，对于已经在城市落户的农民，享受和原市民一样的待遇；对于没有落户，但已取得居住证的，逐步纳入住房保障体系；对没有落户，不符合住房保障条件的外来务工人员，将督促用工企业为其提供符合安全卫生条件的居住场所。
不同城市规模，实行差别落户
城市落户实行“能放开的放开，该控制的控制”。《意见》将主要根据各个城市人口的规模和各地综合承载能力的不同情况，实行差别化的落户政策。（见图）黄明表示，像北上广这样的城市，过去十年年均增长流动人口40-50万，人口压力太大，建立公开透明的积分落户制度较为适宜。
对于如何增加中小城市的落户吸引力，国家发展改革委秘书长李朴民认为，改善交通条件，夯实产业基础，加强市政基础设施和公共服务设施建设，突破现有一些体制机制障碍对中小城市来说十分关键。
保障农民进城，扩大公共服务
《意见》指出，将切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。不得以退出“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）作为农民进城落户的条件；同时，扩大并逐步实现其在义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务全覆盖。
进城落户农民是否有偿退出“三权”，《意见》将充分尊重农民意愿。中央农村工作领导小组办公室副局长赵阳表示，农民对新型城镇化要有一个逐步适应的过程，城市政府要为他们提供均等化的公共服务，也需要逐步完善。“保留进城农民的‘三权’，就是要让他们进退有路，使我们推进城镇化过程更加和谐。”赵阳说。
农民工是农业转移的主体。据透露，截至今年6月底，我国外出农民工已经达到了1.74亿。分析认为，此次改革，就是将束缚人口流动的旧制度打破，使之成为安定人、关怀人、激励人的力量，从而为新型城镇化蓄力。透视改革的具体措施可以看到，以人为本、执政为民是贯穿改革整体内容的基本原则。
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户籍改革重要时间节点
1951年，新中国颁布第一部户口管理条例。
1958年，城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”。
1964年，开始对从农村迁往城市严加限制。
1985年，居民身份证制度颁布实施。
1997年，符合条件的农村人口可办理城镇常住户口。
2001年，全面推进小城镇户籍制度改革。
2012年，引导农村人口有序向中小城市转移。
2013年，中共三中全会提出加快户籍制度改革。
延伸阅读▶▶▶
如何让农民工
真正融入城市
就业失业：
在就业失业登记管理上，将实现农民工就业信息全国联网，并为农民工提供免费的就业信息和政策咨询；面向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训服务，加大创业扶持力度，促进农村转移劳动力就业。
子女教育：
随迁子女义务教育将被纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，按照进城务工人员随迁子女在校的人数来拨付教育经费；支持地方以普惠性幼儿园为主，解决随迁子女入园问题，推动以公办学校为主接收随迁子女接受义务教育；逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费政策；推进随迁子女在流入地参加升学考试。
医疗卫生：
农业转移人口及其他常住人口被纳入社区卫生和计划生育服务体系，获得基本医疗卫生服务；完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。
养老保险：
实现基础养老金全国统筹，加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化。
社会救助：
完善以低保制度为核心的社会救助体系，实现城乡社会救助统筹发展。
住房保障：
把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。
（本报北京7月30日电 记者孙懿、彭训文）
《 人民日报海外版 》（ 2014年07月31日 第 01 版）
