王全斌
作为治理国家“钱袋子”的制度，预算作用机制主要是通过部门预算“管住”国家机关。部门预算是政府预算的细化，应着力建设其权威性，提升其层次，确立其政府预算的主体地位，逐步使部门预算与政府预算合二为一
党的十八届三中全会《决定》提出，把权力关进制度的笼子。管住权力，管住国家机关，预算是宪法早已经准备好的制度选项。作为治理国家“钱袋子”的制度，预算的实质是以“财”治“政”，作用机制主要是通过部门预算“管住”国家机关。
部门预算是政府预算的细化，使得“财”和“政”落实到具体部门和单位，分解到具体项目。一是通过规范和控制部门和单位的基本支出，主要是机关工作人员的收入和公用费用，管住国家机关的“人”。二是通过规范和控制项目支出，管住国家机关的“事”。三是通过管住国家机关的“财”，规范和控制部门、单位的收入与支出的规模和结构，评估绩效，加以监督和问责，管住国家机关。因此，部门预算是管财管人管事管机关的制度，是预算以“财”治“政”的基础和主体。
但是，目前部门预算制度还不健全，存在权威性不高、法制化不高、没有法定化等问题。由于存在这些问题，部门预算尚未上升为政府预算的主体，政府预算和部门预算还是两本账，导致预算难以担当作为人大授权和监督主体的重任。因此，要建立健全部门预算制度，还需深化部门预算制度改革。着力建设部门预算的权威性，提升其层次，确立其政府预算的主体地位，逐步使部门预算与政府预算合二为一，变成一本账。
首先，部门预算应该成为各级党委和政府决策和执行的主渠道。党委和政府应统筹协调对所属机构职能、编制、人事和预算的管理，防止相互脱节，各说各话，对所属部门、单位的领导，从以“人”为主，逐步转移到以“财”为主的管理和控制模式。
其次，部门预算应采用“自上而下”的编制程序。这样的程序，有利于发挥各级党委和政府的主导和引领作用，更好地决定和控制各部门、单位的收支规模；有利于各部门领导更多参与本级预算的重大决策，更好地领会和贯彻党委和政府决策的精神，使本部门的预算安排和工作更好地结合起来。这样可以使部门预算的权威主导由目前的财政部门全方位提升到党委和政府。
再次，建立政府预算决策、执行和监督的制衡机制。目前预算管理部门权力过于集中，应该分设预算编制、执行的具体负责部门。这样，既可以为党委和政府的决策提供更为专业和高效的服务，也可以强化预算权力运行的制约和监督。
《 人民日报 》（ 2014年08月29日 10 版）
