评级机构面对政府这一强势“客户”，需要有客观公正的底气来打分
本报记者 李丽辉
6月23日，全国首单自发自还地方债“落地”——广东省2014年政府债券公开招标发行完成。债券发行过程中引入的信用评级新机制，引起了社会普遍关注：新机制对防债务风险将起到哪些作用？实际操作中会不会走样？
●自发自还广东“样本”出炉，AAA级信用得到市场认可
公开信息显示，2014年广东省政府债券募集资金148亿元，筹来的钱主要用于保障性安居工程、公路建设等领域。偿债资金来源方面，市县使用的资金由各市县统借统还；用于省级项目的资金本息由项目收益偿还，如项目收益难以偿还的，由中央返还的燃油税替代性收入等财政资金先行垫付。
“自发自还试点的最大亮点，就是全过程信息公开透明。发债资金用在什么地方，偿债资金从哪儿来，都要向公众交实底。”财政部财科所副所长白景明说，特别是对地方政府偿债能力开展信用评级，为社会提供了更为综合、直观的评价，便于投资者比较选择，作出正确判断。
作为全国首份地方政府的债券信用报告，2014年广东省政府债券获得AAA信用等级，是地方政府债券信用级别最高的。按照财政部的指导意见，试点地区地方债信用评级划分三等九级。其中，AAA级表示偿还债务的能力极强，基本不受不利经济环境的影响，违约风险极低。
广东地方债获得AAA信用评级，评级机构给出了充分理由：广东省财力较强，财政收入保持稳定增长趋势，稳定性较高，财政平衡能力强；广东省政府债务增长速度较慢，政府性债务规模适中、风险可控。全省总债务率为59.41%，比全国总债务率低54个百分点，51%以上债务在2017年之后偿还，且各年偿债比例分布相对较为平稳。
从发行结果看，广东省三期债券认购需求总体趋稳，中标利率较低， AAA信用评级还是得到了市场的认可。自发自还发行额148亿元，资金投标总量达到970亿元，认购比较踊跃，显示出市场和投资者对广东省政府债券的信心。
●给政府信用“打分”， 能否公正客观考验评级机构
“对地方政府债进行信用评级，就是要通过市场机制来约束政府发债行为。信用评级的高低，将在很大程度上影响政府发债的规模和成本。”中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说。
杨志勇解释，信用等级高、偿债能力强，投资者愿意买，地方政府发债就容易；如果信用等级低，市场不认可，发债就困难，甚至可能发不出去。广东作为经济强省，经济发展水平高，财政收入状况好，政府发债还债都不是问题，获得AAA最高信用评级应在情理之中。
然而，社会上也有一些人担心：在实际操作中，评级机构面对政府这一强势“客户”，有没有足够的“底气”做到客观公正？广东自发自还“样本”出炉后，其他试点地区会不会“照葫芦画瓢”，评出来的地方债信用等级都是AAA？
2014年，地方政府债券自发自还试点共有10个地区，除了广东，还包括上海、浙江、深圳、江苏、山东、北京、青岛、宁夏、江西。按照通常的理解，这些试点地区东中西部都有，经济发展水平、政府负债情况不同，地方债信用评级也应体现出一定的差别。
为规范自发自还试点信用评级工作，财政部要求，试点地区按照市场化原则择优选择信用评级机构、实施信用评级工作；对提供信息的真实性、准确性负责，不得以任何形式干预评级机构的公正评级。
“对政府发债来说，肯定是获得的评级越高越好。政府部门即使不干预也会有潜在的影响，打出的分数准不准，评级是否会出现虚高，对评级机构的能力和定力是一个大考验。”白景明认为，信用评级如果出现严重偏差，政府信誉和评级机构信誉都会受损。评级机构应当从长远发展考虑，尽可能做到独立、公正、客观。
●评级没有统一标准，如果失真可由市场“纠偏”
“市场型债务模式的有效性，高度依赖于信用评级的公正性。公正性的前提是独立性，但独立性并不意味着评级机构可以自行其是。”中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，任何评级机构都要遵循相关法律并受到有效监管，但这在全球范围内都是一个没有解决好的问题。
王雍君说，不同地方政府债券的信用评级出现差异很正常，即使同处发达地区，没有差异反倒不正常，这也是财政部将地方政府债券划分为三等九级的原因。评级信息对于投资者决策、合理定价和利率决定都十分重要，是投资者分析债券发行人和债券信用的重要参考。因此，对于评级机构等中介机构而言，需要从法律上明确其责任和权利。评级机构所采用的评级体系和流程应公开透明，数据来源应确保相关、可靠、及时和可比，并且能够被独立核实。
“给政府信用‘打分’是新鲜事，也是难事。政府信用评级刚刚起步，我们的评级机构相对而言也不够成熟，再加上信用评级本身并没有一个统一的标准，评级结果出现一些偏差、社会上有不同看法都是正常的。”杨志勇说，从目前自发自还试点看，试点地区债券发行额都比较小，政府偿还能力应该没有太大问题。
杨志勇认为，即使评级结果出现偏差，也可以通过市场机制进行“纠偏”。毕竟信用评级只是一个重要参考，并不能代替投资者的决策。如果一个地区偿还债务能力弱，违约风险高，就算信用评级高，市场最终还是会用脚投票。
审计署审计结果显示，截至2013年6月底，全国中央和地方各级政府负有偿还责任的债务20.70万亿元，其中地方政府占10.89万亿元。地方政府性债务增长有所放缓，风险总体可控。
“但是，当前我国财政风险扩大的潜势不容忽视。从国际经验看，财政风险到了一定程度后有加速扩张特征。”白景明指出，特别是地方政府性债务中银行贷款比重超过70%。今后还本付息压力会日渐加剧。防控财政风险必须从制度变革入手，地方政府债券自发自还，是借助市场的力量去控制地方政府债务盲目扩张， 应当在试点中进一步完善制度，更好地发挥市场机制作用。
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美日政府债券信用评级一瞥
美国的地方政府债券主要是其各级政府的市政债券，此类债券以地方政府信用作为担保，由州、城市、城镇、县及它们的授权代理机构发行。美国的市政债券始于19世纪20年代，1817年纽约州首次采用发行债券筹集资金的办法开凿伊利运河，仅用5年时间运河建设就告完工。随后各州相继仿效纽约州的做法，依靠发债筹措基础设施建设资金。到1998年，流通中市政债券总量达到了115万亿美元，占各类流通中债券的比重超过了10%。如今美国市政债券发行规模大约为国债发行规模的50%、企业债券的25%,市政债券成为地方政府用于支持基础设施项目建设的重要融资工具。
美国各大评级机构对于市政债券的评级不同于对一般经济主体的评级。以穆迪公司为例，评级机构对于一般经济主体的信用评级，主要关注融资主体的经营效益与现金流运行状态。而对于地方政府债券，由于其融资主体是地方政府，融资投向是地方公共基础设施，投向的项目通常没有自身收益或自身收益性较弱，但相应项目的外部收益性显著，因此其评价主要关注地方政府财政收入对未来债务的覆盖度。对地方政府债券的信用级别代表了对地方政府财政收入水平的未来预期。穆迪对地方财政收入水平的未来预期中主要考量四个方面的主要内容：第一，地区经济发展状况；第二，地方政府财政收入状况；第三，地方政府的债务水平及结构；第四，地方政府治理与预算管理水平。
而在日本，地方政府债券包括地方公债和公共企业债两种类型，其中，地方公债是日本地方债券制度的主体，由地方政府直接发行，主要用于地方道路建设、地区开发、公营住宅建设等公用事业；公共企业债是由地方特殊的公营企业发行、地方政府担保的债券，使用方向主要集中于下水道、自来水和交通基础设施等方面。目前，地方公债收入是日本地方财政收入的第三大来源，占到日本地方政府财政收入的10%—20%。
日本地方政府能否发行债券的审核标准包括：地方政府的税收收入、专项拨款收入和补助金收入的水平；地方政府的债务水平，债务依存度在20%—30%之间的地方政府不得发行公共企业债券，30%以上的地方政府不得发行地方公债；严格限制有财政赤字的地方政府和出现亏损的公共企业发债。
（柴 闻）
《 人民日报 》（ 2014年06月30日 18 版）
