距离的接近、市场的开放驱动着融合，但特殊利益让地方政府难以割舍
珠三角一体化 仍须破壁垒（经济聚焦·直击改革前沿·关注城市协同发展②）本报记者 贺林平
广东地方媒体不久前刊登了一则新闻，讲的是该省出台一个红头文件，提出“统筹推进以城市群为主体形态的新型城镇化，推动珠三角‘广佛肇’、‘深莞惠’和‘珠中江’三大都市区融合发展，打造世界级城市群。”虽然只是小小的“豆腐块”，却再次明确了广东省的态度，给人以憧憬。
不过，仅仅几天后，珠三角两个挨得最近、也被认为最有融合前景的城市广州、佛山，却相继传出消息，听来颇为意味深长：首先是广州搁置许久的“限外”有了时间表——2017年底前，对长期在本地使用的外市籍中小客车，在高峰期进行适当限行；又过几天后，佛山市副市长许国在一次座谈会上透露，佛山一环高速化改造已获省政府批准，意味着这条免费通行近8年的快速路，将实施全路段收费，但本市籍约130多万辆车（已交了本地年票费）却可免费通行。
这两件事，摆在“珠三角一体化”这个大背景下考量，令人五味杂陈。
珠三角，中国最发达的经济区域之一。广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、惠州、江门、肇庆9市，以占广东省不到30%的土地面积，聚集了50%的常住人口，创造了超70%的生产总值。长期以来，距离的接近，市场的开放，生产要素的自由流动，驱动着珠三角的自然融合；2008年12月《珠三角改革发展规划纲要》上升为国家战略后，又为珠三角一体化提供了政策的“尚方宝剑”和行政化的驱动力。
但是，与社会的高期望值相比，珠三角一体化进展有明显落差，可谓且行且艰难。长期行政区划的壁垒，形成了固有思维定势和体制惯性，使地方政府顽固地守护着自己的边界；背后，更有各自特殊的地方利益，像“领土”一样难以割舍。
珠三角各市距离不断“靠近”
在东莞人的印象中，东莞大道和鸿福路交叉口，已经拥堵了一两年。这里地处外地进莞的必经通道和市行政中心区域，平时车水马龙，但如今中间半个路面被围蔽着，仅留下靠路肩的三车道；再加上左转道被彻底封闭，往往要连等三四个红灯，才能彻底通过。不过，知情的东莞人并无怨气，“里面正在建城际轻轨，通车以后，到珠三角其他地方就方便多了。”
事实上，早在1989年中国最早的高速公路之一广佛高速建成通车后，珠三角各市就开始了不断“靠近”的步伐。到2012年12月31日，广珠城轨全线通车，省会至佛山、江门、中山、珠海等珠三角西岸城市也实现了1小时内到达。再加上正在建设中的港珠澳大桥，三条快速交通线形成一个三角形，将广东的“广佛肇”、“深莞惠”、“珠中江”三个经济圈和香港、澳门两个经济特区完全串了起来。
对于距离的缩短，珠三角市民感受是最真切的。“到东莞、深圳，甚至香港都很方便，十几二十分钟一班车，随到随买票，买了票就上车，打个盹就到。”在广州东站，一位乘客将广深和谐号比作“公交式铁路”。而在广佛之间，不论是坐地铁、公交，还是开车，都能很方便地实现两座城市间的“穿越”，快捷而且便宜。
由此带来同城化的“候鸟”生活，也早已不算新鲜。记者认识的很多人，在房价较低的中山、佛山安家，每天乘坐城轨、地铁到广州上班，到站后顶多再换乘一趟地铁，路上时间不过1小时多一点，耗在上下班路上的时间，并不比广州城内居民长多少。
推进一体化，统筹很重要
在5月18日的广东省推进珠三角“九年大跨越”工作会议上，广东省发改委主任李春洪说，在各地各部门的共同努力下，珠三角一体化发展取得了积极进展。
推进一体化，统筹很重要。据广东省环保厅厅长李清介绍，通过强化区域污染联防联治，切实推动了区域大气污染和跨界水污染等突出环境问题的解决，2013年，珠三角地区淘汰“黄标车”13.8万辆，完成锅炉整治、油气回收等大气治理项目2644项，珠三角环境质量持续改善。通过印发实施《南粤水更清行动计划》，积极推行重污染流域治理“河长制”，有力推动广佛跨界河流等重点河流水质改善，珠三角9市去年城市集中式饮用水源水质全部稳定达标。
“广州、深圳、珠海牵头的3个经济圈一体化建设已取得显著成效，但融合发展还有待深化，省级层面对全域一体化工作的统筹协调也有待加强。”李春洪建议，下一步在加强3个经济圈内部一体化的基础上，应促进3个经济圈之间的统筹协调，加快推进珠三角9市的一体化。
关键是打破行政区划的壁垒
有这么一句诗，“世界上最远的距离 不是 生与死的距离 而是 我站在你面前 你却不知道我爱你。”它说明，空间距离的缩短，只是第一步；之后，还要解决“心理距离”和“感情距离”的问题。
4年前调回广州的肖先生，就遇到了这个问题。肖先生的驾照是在另一座城市工作时拿的，6年期到，必须去年审。可当他开了30分钟车到了那里，受理的民警却告诉他，由于其户口在广州，必须要有当地的暂住证，才能为其办理年审；否则，必须将驾照地址迁回户口所在地。
按理说，身份、户籍、驾照等信息，全掌握在公安部门手上，在现代信息社会，实现互联互通很容易。就算异地户籍的人在本地办理驾照手续，相关信息也很容易查验。但“没办法，这就是行政区划定势下形成的无形壁垒，不是距离的缩短能够解决的。两地公安分属两地政府管辖，一个人户口不在你这里，你还要管理他的驾驶证件，谁也不愿意承担这种额外的管理义务和风险。”一位公安内部人士告诉记者。
行政区划的壁垒，就是简单以行政区划来确定管理范围和责任范围，从而形成长期、顽固的思维定势和体制惯性。记者发现，当前，一体化的成果主要在公交“一卡通”、住房保障对象资格互认等边缘地带，没有触及多少核心领域。“如不能从珠三角的全局来考虑，必然导致重复建设、资源浪费乃至利益的冲突、扯皮。”广东省社会主义学院常务副院长鲁开垠表示，行政区划壁垒的后果，便是“资源不能流动、交易成本高企和效率低下”。
这种现象，在涉及多地协作的环保治理上尤为突出。不足百公里的淡水河，发源于深圳梧桐山，横跨深圳、惠州两市，流经深圳横岗、龙岗、坪山、坪地、坑梓等多个近年来高速发展的城镇。淡水河被严重污染以后，在10多年的整治中，备尝了跨界河流污染治理的“老大难”——华南环境科学研究所的调查认为，由于流域协调治理机制没有很好地建立起来，淡水河多年来治治停停、时好时坏，钱花了不少，却始终是治标不治本。
直到广东省人大强力督办后，淡水河整治近两年来才初见成效，水质已由劣五类转为五类。但资金的不足，两地之间“插花地”河段的存在等等，仍为目标的实现埋下了重重困难。
为此，广东专门召开《珠三角改革发展规划纲要》落实动员会，明确“一体化的关键是打破行政区划的壁垒，在珠三角形成有利于经济社会资源合理有效配置的体制环境”。
鲁开垠直言，行政区划壁垒的消解，“需要时间。”
破除壁垒，必须直面短期利益之争
龙溪大道，是连接广州芳村和佛山市南海区的交通要道，路上的五丫口大桥，就是两市的行政分界线。
出广州城，沿龙溪大道往五丫口方向走，路面破碎不平，一路坑洼颠簸，交通秩序混乱，路面的扬尘也挺大；可一过“欢迎您来佛山”的牌子，陡然感到座椅下一阵舒坦，在崭新、宽阔、平整的沥青路上，汽车行驶平稳，跟之前的颠簸感大相径庭。
一位佛山市南海区的干部私下透露，尽管广佛两市文化同根同源，城区更已完全衔接连成一片，但破除广佛同城的壁垒，除了转变观念、改革体制外，深层次上还有短期利益之争。
例如，这条龙溪大道，佛山把自己区划内的部分修好了，但广州那段并不认真。该干部还透露，2010年开通的广佛地铁，属于佛山境内的任何一个站点，要增加一个出入口，都要交给广州地铁公司方面数千万元。究其原因，在房地产上的利益之争不能不提。
据分析，在当今很多城市土地财政高企，高度依赖卖地收入的大背景下，广佛同城在房地产上的最大受益者无疑是佛山。两城接壤边界长约200公里，在广州的高房价压迫下，很多人转而到处于交界地带的南海区买房，成为广佛“候鸟族”，导致北到里水镇，南到千灯湖房价暴涨，直逼甚至超过佛山主城区房价。万科、中海等国内一线地产商大都进驻到这里。广州不甘心自己的土地利益外流，因而在交通的衔接上自然不够积极热心。
而佛山也会保护自己的利益。广东省政府参事王则楚认为，佛山一环全路段即将收费意味着：佛山一方面可以向通过高速公路的外地车辆收通行费，一方面在佛山的年票收费里还要分一杯羹！“珠三角已经实行了年票互认互通，佛山的做法实际上就是一种年票的‘地方折扣’。”王则楚分析，“此例一开，各地五花八门的怪事恐怕会层出不穷，这将置《珠三角一体化的发展纲要》于何地？”
广州和佛山作为两个城市，要实现同城化，势必牵涉到诸多利益，很多现实问题无法忽视。在推进同城化进程中，两市不得不面临很多利益上的痛苦抉择。比如年票互认，在短期内会造成两市财政性收入的减少；医疗和社保互通，会造成某些医院收入减少；通信取消两地间长途通讯费，造成两地电信收入减少，从而减少政府财政收入，等等。王则楚建议，两地政府要有长远的战略目光，有敢于舍弃短期的利益和让利于民的胆识和睿智，抛弃利益之争，多做利民之事。
《 人民日报 》（ 2014年05月20日 10 版）
