街乡吹哨 部门报到
——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新纪实
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北京市西城区广外街道红莲菜市场升级成为集蔬菜零售、洗衣洗染、理发、修理、家政以及便利超市等八大服务为一体的综合性便民服务网点。
资料照片
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本报记者 朱竞若 贺 勇 王昊男
“能解决的问题都破题了，余下的都是硬骨头。”这是记者在北京采访时经常听到的一句话。作为10多年来人口增加了近千万的超大型城市，北京城市治理积累了不少原有机制“看得见、管不着”的问题，难点在基层，痛点在群众身边。
啃下硬骨头，要有新办法。11月中旬，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，认为北京市委以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，聚焦办好群众家门口事，打通抓落实“最后一公里”，形成行之有效的做法。
北京是如何以党建引领创新基层治理体制机制的？它又取得了哪些实实在在的成效？记者近日对此进行了调查采访。
发现
基层创新成为改革“一号课题”
“街乡吹哨、部门报到”机制，源自平谷区金海湖镇一次“倒逼”式的整改。这种下级“吹哨”、上级各部门30分钟内应急“报到”的联合执法新机制，使14年屡禁不止的黄金盗采终于销声匿迹。
位于北京市最东端的金海湖镇，历史上以金矿资源闻名，虽然早已禁止开采，但在利益驱使下，仍有人上山“挖金”牟利，屡禁不止。2016年5月，金海湖镇发生重大金矿盗采案件，造成严重安全事故，导致6死1伤。由于联合执法难、调查取证难、固定证据难，该案直到2017年12月21日才二审判决结案。
血的教训就在眼前，但问题仍旧没有彻底解决。“矿难以后，镇里增加人力、物力，进行了人防、技防综合管控，即使这样，非法掘金和砂石盗采依然没有被制止住。”金海湖镇党委书记韩小波坦言，作为乡镇党委、政府，面对基层治理中的失管、失控及诸多的底线问题，也想管，也一直在管，“我们也搞过联合执法，但是由于职责不清，造成联而不合，真正是‘看得见的管不了，管得了的看不见’‘叫腰腿不来，叫腿腰不来’。”
如何对症下药，根治病症？平谷区委、区政府痛定思痛，深入摸病根儿：乡镇一线最容易发现盗挖盗采情况，却没有执法权；执法部门虽有执法权，但难以及时深入一线发现和解决问题。更关键的是，街乡、委办局等部门条块分割，管理分散，执法既有空当，也有断层。2017年，平谷区果断决定，打破条条框框，将执法主导权下放到乡镇。在金海湖镇成立了“双安双打”临时党支部和指挥部，由韩小波担任党支部书记和总指挥，16个区级职能部门一把手任指挥部成员和支部委员。
“区里赋予了乡镇领导权、指挥权和考核权。”韩小波介绍，乡镇一旦发现问题，发出召集信号，各相关部门执法人员必须在30分钟内赶到现场，根据职责拿出具体执法措施，“事不完，人不走”。“乡镇吹哨、部门报到”，困扰金海湖多年的盗挖盗采问题迎刃而解。
平谷探索的调查报告，放到了市委主要领导同志的桌上。这一年，为了摸清基层情况，市委、市政府领导一直在基层调研，仅东城区，北京市委书记蔡奇就去了33次，大街胡同都走遍了，为了解决王府井南口的堵车问题，亲自召开协调会。巴掌大的地方，长安街、步行街、胡同口纠结在一起，不同的事务，分属市区街道不同层级管着，公交线路、旅游大巴、停车位、单车停放、道路秩序……管理权限分属不同部门。王府井管委会对堵车原因一清二楚，然而，“九龙治水”，谁能把“九条龙”一起呼唤来共同发力呢？
“原汤化原食”，基层的问题靠基层的办法来解决。“平谷探索”为北京市委破解基层治理难题打开了一扇窗。
经过进一步调查研究，2017年9月，北京市委常委会决定，将平谷区的经验做法总结提升为“街乡吹哨、部门报到”，并作为2018年全市“1号改革课题”，向16个区选点推广。
今年1月，十二届北京市委深改领导小组第六次会议审议通过《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，明确了加强党对街乡工作的领导、推进街道管理体制改革、完善基层考核评价制度、推行“街巷长”机制等14项重要举措。破解基层治理难题，北京找到了抓手。
目前，“街乡吹哨、部门报道”改革在北京全市169个街道乡镇进行试点，占总数的51%，在探索党组织领导基层治理有效路径、解决基层治理难题、切实增强人民群众获得感、幸福感、安全感等工作上取得了初步成效。
推动社会治理重心向基层下移、把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，是党的十九大提出的重要任务。“随着工作的不断推进，我们对这项工作的认识也在不断深化。”北京市委组织部副部长张革说，“‘街乡吹哨、部门报到’是一种形象的说法，这项改革的核心就是以党组织领导基层社会治理为主线，牢牢把握首都城市发展规律和治理规律，加强党的领导，发挥党的政治优势和组织优势，把基层党组织建设成为领导基层社会治理的坚强战斗堡垒。”
赋权
一根针如何撬动千条线
“吹哨报到”机制的关键，是向街乡“赋权”。东城区东华门街道工委书记赵宏松说，街道指挥区级职能部门，过去想也不敢想。“哨子”交到街道手上，到底能不能吹响？如何才能吹响？是吹响一阵子，还是形成长效机制？
俗话说“官大一级压死人”“上面千条线，下面一根针”。谁都明白管理重心下移，是治疗城市病的良药，但各个部门往往会把住原有职能不撒手，这样“一根针”如何撬动“千条线”？这个反向发力的过程，北京通过“一把手工程”和基层双向推动，经历了期盼与疑虑、磨合与配套，最终发挥出攻坚克难的力量。
改革的关键在落实，落实关键在一把手。围绕党建引领“街乡吹哨、部门报到”工作，蔡奇亲自谋划、亲抓落实。今年2月以来，他赴基层一线专题调研40余次。下基层听意见、走街串巷看成效，成为工作常态。很快，北京市各区均成立了由区委书记牵头、区委专职副书记具体负责的专班，这个专班，重在针对运营中出现的问题，即时研究情况，抓机制完善、抓政策配套。
东城区的工作人员告诉记者，实施“街乡吹哨、部门报到”新机制，街乡这个“块”与职能部门这个“条”，首先需要重新磨合。
过去，“条”与“块”对接参差不齐，解决棘手问题，常常需要上级领导亲自“挂帅”，带着职能部门去街道集体“会商”，当场拍板。这样的做法难以“常态化”运转。“‘条’与‘块’就像轮毂与链条，只有两者都动起来，才能发挥作用，不能只有轮毂转而链条不动”。
听说要向街道赋权，政府职能部门的反应不一：“权力给了街道，我们职能部门的工作抓手在哪里？还是说所有任务都由街道接盘？”
“条”与“块”的矛盾，历来在基层社会治理中仿佛是一个“结”，纠缠在一起，以致相互推诿。由于强调属地责任，职能部门通过“漏斗效应”将大量的事务“漏”到街道、社区一级，导致街道、社区越来越忙，但“看得见的管不着，管得着的看不见”，许多问题街道解决不了。
如何理顺条块关系？“赋权，首先要确权。”东城区委副书记、区政协主席宋铁健说，有“清单”才有操作路径，才有后面合理的考核和评价。
东城区从顶层设计开始，对街道的定位和职责进行了梳理，形成了106项街道内设机构职责清单，明确除街道工委和办事处职责清单以及涉及城市管理、民生保障、社区建设和公共安全工作以外，其他职能部门不得随意向街道安排工作，确保街道集中精力抓党建、抓治理、抓服务。
确权只是第一步。在确权基础上，东城区赋予街道对重大事项的意见建议权、对综合性事项的统筹调度权，制定了区政府部门派出机构人事任免事先征求街道工委意见和派驻人员考核的具体办法，完善自下而上的考核评价制度，将街道对政府部门的绩效考核权重提高到30%，实现了“条条围着块块转”。
基层反向发力，在制度上有了配套，有了细化，有了保障。“吹哨报到”机制，很快显示出了它针对棘手问题“集中优势打歼灭战”的威力。
东华门街道附近的王府井地区是北京集中体现大国风范、时代风尚的“金名片”。但长期以来，该地区交通秩序比较混乱，特别是周边街巷胡同停车难、停车乱的问题十分突出。
王府井大街东侧，就有一条堵车出了名的胡同——煤渣胡同，全长301米，主路宽8米，呈东西走向，胡同南侧紧邻北京协和医院北大门急诊大楼，胡同北侧有多个胡同小区，居住着300余户本地居民。
由于地理位置特殊，每年往来观光旅游、看病就诊的人群非常庞大，煤渣胡同周边人流、车流密集，再加上两侧乱停车，这条胡同从早到晚被堵得水泄不通。“胡同居民自己停车也成了大难题，见缝插针都插不进去。”胡同老住户唐毅说。
“不是不想解决，根本就解决不了！”赵宏松很无奈。
疏堵首先要禁停，一来街道没有执法权，二来王府井寸土寸金，不让停，那么老百姓的车该停哪儿去？煤渣胡同堵了治、治了堵，始终难以根治。
“街乡吹哨、部门报到”机制下，东华门街道一声哨响，众多职能部门云集，对煤渣胡同交通秩序进行综合整治：区交通委将胡同的路侧停车位全部取消，清除车位线及车位编号；区交通支队在非机动车道和机动车道中间增设了隔离护栏，违法停车再也钻不了空子，行人有了更安全的专属步道；东华门街道综合执法队依法取缔胡同中部的两辆占道房车，胡同道路豁然开朗。
最后，如何才能让老百姓的车有地儿停，又能停得起？东华门街道出面，与王府井周边的商业配套停车场进行协调，以优惠价格为居民提供共享车位。
“王府井地区停车每个月怎么也得花费1500元到1800元，但是我们居民停车，每月就收500元。”签订了停车协议的唐毅表示，以前将车胡乱停在路边，虽然免费，但是不安全，车被划伤过，还是现在有正规停车位踏实。
只通行，不停车，王府井地区正式打造成北京市首个“不停车街区”。11月初，当记者再次来到昔日拥挤不堪的煤渣胡同，眼前的景象已与往日截然不同。胡同中保留了4米的机动车道，旁边还有非机动车和行人通行的专用通道。胡同中没有车辆滞留，一辆辆汽车顺畅地驶过。
“‘街乡吹哨、部门报到’不是一句口号，而是一种机制，有抓手、能落实，让我们在一线解决困难、提升服务有了底气。”赵宏松感慨道。
在街道、乡镇行政区域内，哨声一响，应者云集，效率倍增。那么，跨行政区域的怎么办？“‘街乡吹哨、部门报到’，不仅仅是简单地通过‘吹哨报到’来解决某一问题，而是探索建立一套服务群众的响应机制，坚持民有所呼、我有所应，努力走好新时代群众路线，解决好群众身边的问题。”张革表示。
丰台区太平桥街道与西城区广安门外街道接壤，和诸多行政区域相似，交界地带往往存在环境脏乱差问题。但由于权限不清晰，职权行使受到诸多掣肘，致使街道处于“有心治理，无处发力”的尴尬境地，生活于此的居民也颇多怨言。
在丰台区与西城区交界线上，一处2000平方米的两层违建公寓楼高高耸立，1/3属于西城，2/3属于丰台。该处违建自形成后，长期出租住人、无照经营等现象一直存在，尤其在上下学高峰期间交通拥堵严重，影响周边居民的日常生活。
然而，由于违建所在位置跨区，拆除存在困难。不管丰台还是西城谁来执法，违建使用者都振振有词，“凭什么拆我，有本事把这楼锯开，就拆你们属地的那半截。”
群众的诉求就是哨声。目前，北京各街乡已经吹响了“综合执法哨、重点工作哨、应急处置哨”，在此基础上，各街乡不断摸索，坚持问题导向，形成解决问题的合力。
5月8日上午9点半，太平桥街道与广外街道吹响“联合哨”，存在多年的违建公寓楼被拆除，严重扰民的违建“毒瘤”成为历史。住在康宁居小区3号楼的张先生高兴地说：“这个地方经常出现交通拥堵，路边垃圾堆物不能及时清理，以后，这条路畅通了，我们心里也更加敞亮了。”
下沉
干部和职能同时沉到了基层
“部门报到”就要履职，就是要到基层一线、到群众身边解决问题。街乡的“哨子”吹响了，“部门报到”的步子如何跟得上？
执法力量到综合执法平台“报到”、街道干部任街巷长沉到基层“报到”、驻区党组织和在职党员“双报到”、通过“周末卫生大扫除”组织党员干部到现场“报到”。在实践中，北京探索出4种主要的“报到”形式，推动力量下沉。
不久前，石景山区城管八角街道执法队副队长宋鑫一行来到时代花园底商一处车行执法，1个小时前，八角街道社会综合治理执法指挥中心接到群众举报，与宋鑫一同前来的，还有八角街道社会综合治理执法指挥中心的公安、环卫、消防、交通、食药、工商和安监7个部门的负责人。
“门前修车属于占道经营，门口绿地涉嫌铺砖，绿化带存有堆物，营业执照未迁移，目前属于异地经营。”根据群众举报内容，指挥中心的相关部门负责人一一排查，责令整改，不到半小时，处理妥当，权责分明，立竿见影。
“这事要是搁以前，街道接到举报要先召集各执法部门开会，然后再统一协调各部门时间，集中处理，前前后后最少要3天，还不一定能彻底解决问题，现在我们部门‘报到’下沉街道，3天的事情半天就能解决。”
问题的快速解决，得益于石景山区对城管执法力量下沉街道的体制创新：城管执法局街道执法队实行“双重管理”机制，城管执法队员编制、档案正式移交街道。此外，还有公安、环卫、消防、交通、食药、工商和安监等部门常驻，住建委、卫计委、国税地税等部门挂牌。在街道层面，形成了联合综合治理执法指挥中心，各部门一同破解城市管理顽疾。
与石景山区类似，北京各区街道、乡镇纷纷建立街乡综合执法平台，推动执法力量下沉。按照“区属、街管、街用”的原则，在290个街乡建立实体化的综合执法中心，普遍采用“1+5+N”模式，即1个城管执法队为主体，公安、消防、交通、工商、食药等5个部门常驻1至2人，房管、规划国土、园林、文化等部门明确专人随叫随到，将人员、责任、工作机制、工作场地相对固化，让部门报到有平台、有机制、有资源。
除了执法力量到综合执法平台“报到”，北京还积极引导街道干部到基层“报到”，全面推行“街巷长制”。在全市每条街巷设置“街长”或“巷长”，分别由街道处、科级干部担任，牵头组织社区层面的基层治理，及时发现、协调解决堆物堆料、乱停车、地桩地锁等群众反映强烈的环境问题。明确了街巷长承担“知情、监督、处置、评价”的职责，建立了“日巡、周查、月评、季点名”机制，并将街巷长向全社会公示，推动街巷长去现场发现、解决问题。截至9月底，北京全市共选派街巷长1.5万名，招募2.3万名“小巷管家”，在近5000条大街、1.4万余条小巷发挥积极作用。
一声哨响，冬奥组委前来报道，这在以前可能无法想象。石景山区广宁街道高井路社区与冬奥组委驻地——首钢西十筒仓仅一墙之隔，社区居民参与冬奥热情很高。借助区位优势，区里也计划将其打造为冬奥特色社区，但苦于没有发展思路。借助基层党组织和在职党员“双报到”机制，石景山区广宁街道吹响了“报到哨”。
从2018年4月起，冬奥组委先后有1名部级干部、8名局级干部及20余名党员干部以在职党员身份到高井路社区“报到”。北京市副市长、冬奥组委执行副主席张建东开设社区冬奥大讲堂；北京冬奥组委秘书长韩子荣为社区谋划冬奥特色社区建设构想；冬奥组委的在职党员们还积极参与社区慰问帮扶、公益劳动、冬奥知识宣讲等活动。
“在冬奥组委的大力支持下，我们街道确立了建设冬奥特色社区的目标和路径，同时通过冬奥特色社区的建设，促进了地区交通、环境、文化品位等整体提高。”广宁街道党工委副书记王志平介绍，其实哨声吹来的不仅是冬奥组委，“市奥促会、区体育局、文委、卫计委、残联等单位都积极响应哨声，为冬奥特色社区建设提供资源、出谋划策。”
在落实“街乡吹哨、部门报到”的过程中，北京各区积极搭建基层党组织和在职党员参与社区党建、社区治理的平台载体，倡导在职党员走出家门、走进社区，听取民意，服务社区。目前，北京全市9175个法人单位党组织、71.73万名机关企事业单位在职党员全部回属地居住地街乡、社区村“报到”。这支庞大的力量通过公开承诺、建言献策、办实事等方式，在环境整治、教育培训、政策咨询、服务群众等方面发挥积极作用。
基层治理面对的是基层群众丰富多彩、多元多样的日常生活。家门口的树叶掉了有没有人扫，胡同里的垃圾清理及不及时……这些看似零碎的“小事”，实际上是关系群众切身利益的“大事”，也是群众的“烦心事”。
在“街乡吹哨、部门报到”的探索实践中，北京市通过“周末卫生大扫除”组织党员干部到现场“报到”，组织党员干部深入背街小巷，到居民院子里与居民一起开展环境整治。在党员干部的带动下，群众从“站着看”到“跟着干”，一起动手整治“脏乱差”，形成了周末一道亮丽风景线。
《 人民日报 》（ 2018年12月10日 09 版）
