“农综改”，让这里农村大变样（农村经济观察）
——来自广东阳山县的调查
本报记者 赵 鹏
编者按：尊重农民首创精神，鼓励各地积极探索、勇于改革、大胆创新，是做好农村改革试验区工作的重要原则。农村改革试验区设立以来，各试验区围绕稳定和完善农村基本经营制度、改革农村产权制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度等六项制度建设，根据自身承担相关改革试验任务，进行了有益的创新和探索。广东阳山县在农村改革试验过程中，锐意进取，因地制宜，为破解农民手中的土地分散、零碎问题找到了行之有效的办法，为规模化的现代农业发展和实施乡村振兴战略打下了坚实的改革基础。
伴随着土地集中、规模提升、产业形成，附着于这块土地之上的党的基层组织建设、村民自治、生产制度变革等一连串相关问题，都在深化改革之中步步推进。2014年4月，广东省清远市因农村综合改革而被列为中央农办农村改革试验联系点，试验主题为“完善乡村治理机制”。这项改革，源于要破解当年土地承包改革时所造成的农民土地过于分散、零碎的问题，如今已不仅仅止步于把土地连成整片。
2018年9月，记者专门深入实施“农综改”探索的阳山县，一访究竟。
吵了18天，整合700多块地，基本实现土地连片
68岁、人称“房伯”的陈天房，一手夹烟，一手倒茶，须发皆白，面容刚毅。10年前，在珠三角一带打拼了半辈子、已经当上老板的他，春节回到有着103户群众的元江村，便以96票的高票，被群众推选为这个自然村的村主任。
秋雨迷蒙中的元江，清溪潺潺、石栏弯弯、村路曲曲、花草依依。2008年“房伯”刚接手村主任时，这里有的只是破烂衰败与群众期待。元江地处粤北山区，发展相对滞后，青壮劳力务工一空，只余老幼独力农耕。当年为尽显公平的土地分配，造成村民这里一块田、那里一块地，成了群众叫苦不迭的麻烦。
土地不仅有水旱之分，也有肥瘦之别、距水源远近之争、平原与山地之异。当初最公平的办法就是每户每种类型的地，都要相互搭配，结果就是平均每户人家都有6—8处地块，最多一户有20余块，全村528人竟有700多块承包地。
当年的公平变成了眼下的纠结。本就劳力不足，难以进行经营规模化、耕种机械化，就更别提现代农业产业化。由此，直接导致当地抛荒撂荒现象的发生，甚至一年盛似一年。
农业发展的土地基础不牢，加上珠三角的虹吸效应，粤北便成“富省之中的灯下之穷”。正是基于各方面综合考量，“房伯”所在的杜步镇被选定为阳山县开启农村综合改革的破题之地。
道理一说都明白，可改革一动却难上难。
说穿了，还是利益如何分配。结果吵了18天，最后硬是凭着“房伯”的威信，全村534亩耕地按照每户2块地的形式重新调整。威信的背后，“房伯”也有个敢吵、吵赢的“砝码”：整合只是第一步；第二步还要把整合出来连片的土地进行统一整治——修筑机耕路、水沟渠，消除肥瘦差别、提升耕作能力；还有第三步，伴随“双整”同步确权。引导土地向大户、公司流转，集约经营。农户或可出租受益，或可以土地经营权入股，让原本一家一户的小农经济转而升级为以连片开发、规模经营为特征的现代农业。这是最终方向。
方向一明，算法即清。“双整”在杜步镇两个村试点，自2104年起铺开至全县。到今年8月，拥有8.9万土地承包农户、29.45万亩二轮土地承包面积的阳山，从“双整”之前户均承包面积4.1亩、承包地9.8块，如今基本实现或“一村组一片地”或“一家族一片”或“一户一片”。累计整合超过20万亩，占比70%以上；形成1000亩以上连片土地12片、2000亩的3片。
同步“三下移”，理顺“谁来做主谁来服务”
涉及群众利益之事，必须要由群众自己说了算。
在“双整”的同时，阳山县提出将党的基层组织建设、村民自治及政府对农村公共服务等三项工作，进行重心下移。在自然村成立党支部、村民理事会，原则上由支部书记“一肩挑”；镇设综合服务中心、行政村设社会综合服务站，13个乡镇和167个村居由财政出资共配备180名代办员。
由此，行政村要决策的大事小情，分解、下移至自然村内，通过党支部和理事会与群众充分沟通并商定。群众在此过程中，凡需要政府服务事项，则不再出村、出户即可办理。“大决策要让群众参与讨论，小麻烦不让群众闹心闹气。这就是‘三个下移’目的。”县委农办副主任黄绍雄告诉记者。
问题起源于基层，解决也在基层。正因有了这样设计，“房伯”改造村容村貌计划，也得以顺利展开。经与全村村民充分讨论，“拆旧不补、让地不补、青苗不补、人工不补”这“四不补”的村规，让元江迅速从“脏乱差”变身全省闻名的“美丽乡村”和“省级新农村建设主体村”。这一经验同样也为阳山在探索“全省生态功能核心区”建设中，打开了“既能调动群众参与积极性，又能降低制度运行成本”的突破口。到今年7月，全县1792个自然村中，有346个成为省级美丽乡村。
不仅如此，“村代办员制度”自2015年起还一步延伸为“全省首批基层公共服务平台建设试点”，同时跟进网上办事、多网合一改革，自2015年8月至2018年7月，全县基层公共服务平台共为群众办事95万宗，群众办事成本节省3200多万元，一站办理率达80%以上、全流程网上办理率达50%以上。
探索“三变”，从“土里刨食”变为“以地生金”
变美是乡村需求，关键还要如何变富。
大崀是阳山的一个穷镇，地处群山深处，距县城20多公里。之前有8座矿山、15家石材加工厂，每年税收200万元。该镇是全县水源地，还被定位为生态功能核心区，厂子全部关停。“只能在生态农业、绿色农业上寻找新口子。”镇党委书记谢峻岭告诉记者。
同样是“双整”，大崀镇政府所在的松林村率先整出1000亩土地。既然只能走现代农业的路子，怎么用好这1000亩地，就成了关键。
先成立农村信用合作部。在村经济联社设立农村信用合作部，把省、市、县以往分散的各项涉农资金整合在一起，再加上村里7名大户每人出的5000元，筹集资金约40万元。
通过筛选，引入4家新型农业经营主体。邓牛农场，180亩，种植枸杞；好宜佳合作社，280亩，种植甜玉米；粤莨宝公司，230亩，订单种植+农产品深加工；如痴如醉休闲渔业社，30亩。前2家，用地为租；后2家，以土地经营权入股。剩余280多亩，还在寻找新项目。
经营主体缺乏发展资金，怎么办？新型经营主体可向农村信用合作部借贷，每年支付不超过8%的占用费，保障生产发展需要，其中邓牛农场贷了5万元，粤莨宝公司贷了24万元。镇财政所要负责监督信用部的资金使用，确保资金封闭运行、不能出村。
效果如何呢？原来这700多亩地由近300户农民耕种，种的也多是传统产品；现在由这4家新主体经营，全部为新品种、新技术；地租、股金再加每天雇工收入，全年人均增收20%。光是地租就由刚开始时的每亩450元提升至600元。
从“土里刨食”到“以地生金”，由“地”出发，却不止于“地”。
同样地处群山之中的岭背镇，犂头村村民欧金素从“双整”中发现了新商机。连片耕地经营呼唤机械化操作。他和4位村民筹资50万元，村集体入股153万元，今年初正式合股组建了金农田农机服务社，如今已购置6台收割机、8台耙田机和1台拖拉机，平圴每亩地经营毛收入1000元。目前全镇25个村中有17个村有了农机服务、乡村旅游等新投资项目。
通过“双整”的农村土地入股产业项目，土地资源变成优质资产，整合的资金投入变成股金，农民跟着一起变成股东。如此“三变”，成为推动农业供给侧结构性改革的新动力。2017年，全县159个经济联合社中，有100个经营性收入达10万元以上，占比62.9%。
起步于土地，不止于土地；下移至基层，更服务基层；倾斜资金补贴，使用好以补变股。一道“农综改”，让阳山农村大变样。
《 人民日报 》（ 2018年11月04日 09 版）
