已经退出的宅基地，可满足未来十到十五年新建房所需
余江宅改（人民眼·农村宅基地改革）
本报记者 吴齐强 卞民德
拆了老宅院，惹毛了丈母娘，难听的话连珠炮般砸过来，躲都没地儿躲。
今年端午节，平定乡洪万村党支部书记夏早元过得挺糟心。虽已时过两个多月，但再经过老宅院那块地儿，他心里还是会不舒服。
不过，夏早元还得接着干，不仅要拆丈母娘家的、自家的，还要拆村里其他乡亲家的。
这跟捅马蜂窝没啥两样。在农村，有两件事不能干：一是挖人祖坟，二是拆人房子。谁要敢动这两样，就算脾气再好的人，也会急红眼。
可不动，也有问题。赶上儿大当婚，没有宅基地，新房咋建？政府也有难处，不是不想批，而是没地方批。不少村庄核心区域，尽是无人居住的旧房，有的荒废数十年，可房主不拆不退，谁也没辙。无奈之下，新房争相挤占粮田；村庄就像摊大饼，面积越来越大。随之而来的，则是村庄整体环境脏、乱、差，公共设施无法建设，甚至没一条像样的村道。
不动，是维护农民权益；动，也是维护农民权益。关键在于怎么动，动得合不合理、公不公平。
2015年，全国15个县被赋予探路农村宅基地制度改革的使命。地处赣东北的江西省余江县，历史上以成功组织发动群众消灭血吸虫病，让毛泽东同志欣然命笔，写下《送瘟神》诗作著称，此次又被赋予新的改革重任。截至目前，全县1040个自然村累计退出宅基地27530宗3788亩。这意味着，未来10到15年内，余江农民再也不用为新建房所需的宅基地发愁。有意思的是，其中22299宗2887亩属于无偿退出，也就是说，不仅拆了房，还不用补偿。
“红雨随心翻作浪，青山着意化为桥。”这场涉及30余万余江农民的改革，又传佳音。曾被丈母娘咒骂的夏早元，也成了群众刮目相看的好干部。截至目前，余江宅改已近尾声，未引发一起到省到京信访案件。在国土资源部的相关会议上，余江县多次作典型发言，并获积极评价。
个中缘由，还须走进余江，细细品读。
给子孙留点空间
建房20多年之后，阳光终于照了进来。平定乡沙溪村，张文忠一家头一次发现，屋里的世界原来也可以这么亮堂。
以前的日子，着实过得憋屈。当年建新房，几乎每块砖、每片瓦，都得靠人手抬肩扛。不是没有工具，而是因为没有能通车的路，想进也进不来。前面一栋旧房，已经空了近30年，却把张文忠的房子挡得严严实实。前些年，张文忠买了辆电动三轮车，每次骑着进出，都像重考一次驾照。在自家做个饭也不容易，去趟厨房，先得钻过五六米长的巷子。
“过去墙就在这，最宽的地方不到一米，最窄的地方不足半米。”童凤梅是张文忠的妻子，一天要到厨房几十次，提起这事心里就别扭，“厨房跟正房中间也有房子，但不是我们家的。到我们家的厨房，得从别人家门前过。”
办法不是没想过，邻居也都是叔伯兄弟，可问题就是解决不了。农村人念旧，横竖都是祖上留下的，再破再烂也是个念想，给多少钱都不卖不换。
在余江县的不少村庄，都有类似的问题。据余江县国土局统计，全县农村宅基地9.24万宗，其中闲置房屋2.3万栋，危房8300栋，倒塌房屋7200栋。
破败的老屋或散布各处，或集中连片，占据了村庄的大量空间。牛棚、猪圈、露天厕所，零零星星填满了整个村庄。脏、乱、差，成为村庄环境的真实写照。村庄不论大小，几乎找不出真正的路。南方又多雨，村里常年泥泞不堪，村民进出只能穿高筒雨靴。
碰到谁家儿子长大成人，找地方盖新房更是愁人。在人多地少的平原地区，因为无新宅基地可批，农民就私下交易，价格炒到5万多元，买都买不起。实在没辙了，部分农民打起了自家粮田的主意。没几年工夫，房越来越多，田越来越少。
“这一片，那一边，基本上全是占的粮田。”杨溪乡人大主席吴小万在江背村蹲点，摸了一遍底，也吃了一惊，“全村总共1300亩粮田，人均不过八分地，光盖房子就占掉了七八十亩。这样下去，子孙后代靠什么吃饭？”
不仅如此，涉及宅基地的矛盾纠纷频发。江背村有一户人家，亲兄弟俩为了几十平方米的地方大打出手，最终酿成一人死亡的惨剧。活着的，坐牢的坐牢，不坐牢的也逃离了这个伤心地，原本热闹的宅院没了生气，多年来一直荒废。提起这事，村民们无不长吁短叹。
在一些村庄，干群关系长年紧张。细究缘由，多多少少也有宅基地的影子。
“一户多宅、多占宅基地的，往往在村里也有钱有势。没钱没势的人家，一处宅院也未必建得好，更别说占下好几处。”夏早元坦言，这种不公平现象长期存在，很容易导致群众对干部不信任。
弊端沉积，宅基地制度改革，已是箭在弦上。
“农村宅基地乱象有历史原因，体制机制上，很长一段时间内都没有理顺，直到1988年法律上才明确相关规定，但具体执行做得并不好。”长期关注农村宅基地问题，江西省国土资源厅副厅长许建平倍感忧心，“宅基地制度改革，就是要尊重经济社会发展规律，不断完善体制机制，建立起规范运行的制度。”
村里的事村民办
坂上潘家村，在中童镇是出了名的老大难。从今年倒回去数26年，村里就没开成过一次村民大会。因为农网改造、征地拆迁等事宜，村里两派相争，势同水火，只要开会就打架。有位县领导曾言：这个村，得专门设个派出所来管。
搞宅改，谁来挑这个头？镇领导作难，琢磨来琢磨去，还真想起个人来。此人名叫潘良胜，40年前便远赴新疆经商，一年到头也回不来一两次。
接到电话，潘良胜很是犹豫，“不回来，对不起乡亲；回来，能搞得成？”
最终，对家乡的情愫占了上风。潘良胜回村担任村民事务理事会理事长，头一件事就是准备开村民大会，不过他自己心里也犯嘀咕：村里派系这么严重，26年没干成的事，我能干得成？
情况出乎意料。那天晚上，凡是在家的人，85%以上都来了，会场坐都坐不下。潘良胜把话说完，大多数人举双手赞成。接下来几天，潘良胜带着理事会成员拿着村庄规划图，仔细走了一圈，哪家的宅基地该退，一一做了标记。再开村民大会，现场挨家挨户问，同意的就签字摁手印。
“才回来一星期，就有了眉目？”看到摁满手印的报告，镇领导大吃一惊。
“为啥买我的账，群众会打算盘。我长年不在家，跟哪一派都不沾，在村里也没啥利益牵扯，干这事不光没钱赚，还得自己贴钱。”潘良胜看得清楚，好事能否办好，得看群众信不信你。
在余江县委书记路文革看来，走群众路线，恰是余江宅改的核心理念，“农村矛盾纠纷多，历史遗留问题多，但大多是内部问题。单纯靠外部力量介入，只能缓解，甚至有可能使矛盾加剧；村里的事村民办，让村民做主，靠协商解决问题，这样才最彻底。”
1040个自然村，村村都有“潘良胜”。余江县在各村遴选有声望、处事公正的党员干部、乡贤能人、村民代表，组成村民事务理事会，并赋予其宅基地分配、收益分配、农民抵押贷款等12项权力、15项职责。宅基地怎么退，县和乡镇不拿意见，全由理事会定夺。理事会成员只做事，不拿一分钱报酬。
给理事会充分的自主权，并不是说政府就撒手不管。余江县筹资2000余万元，为全县1040个自然村编制村庄规划，确保宅改有规可依。对理事会成员的培训，也是县里着重抓的一项工作。
首批41个自然村先行先试，县国土局局长蔡国华没少费心思。所有理事会成员集中到县委党校，吃得好、睡得香，心无旁骛学政策、想方案。
“不能光念文件，得用群众的话来说，让大家知道要干什么、为什么干。”蔡国华长期在基层工作，熟悉情况，能说会道，“都弄明白了，一个村一组，关起门来想。两天两夜，每个村都把自己的实施方案拿了出来。”
宅改启动，县乡两级大张旗鼓搞评比、表彰，加油鼓劲，让理事会成员和支持宅改的村民有荣誉感。凡是理事会对村民的合理承诺，县乡党委政府坚决予以支持，让理事会敢于承诺、能兑现承诺。
“当群众认为自己是在做一件对家乡、对子孙后代有益的事，他们就会有一份责任、有一种荣耀，党委政府要相信他们，激发他们的积极性。”路文革说，对美好生活的向往，无论是农民还是城里人都是一样的。
一把尺子量到底
57岁的张志辉动了辞职的念头。
端午前几天，挖机在村里作业时，不小心碰坏了一户村民的水井。张志辉马上登门道歉，并承诺赔钱维修，可对方不依不饶，破口大骂，还扯上了张志辉已过世的儿子。
中年丧子，本就痛彻心扉，未愈的伤疤被揭开，张志辉异常愤怒。若不是当了村民事务理事会理事长，他早就冲上去动手了。“一个人躲起来，从下午5点哭到晚上8点，要多委屈有多委屈。”
在沙溪村，张志辉名气大，早些年把生意做到了俄罗斯，是村民公认的能人。往常过年回来，谁碰见都要拉到家里坐一坐，不去人家还不乐意。自从搞宅改，村民们换了一副面孔，张志辉主动上门，不被赶出来已经算是客气。
“真正反对宅改的人其实不多，大多数村民一年到头在外打拼，过年回来也想有个变化，看着舒服点。”张志辉坦言，问题出在村民心里有顾虑，“你拆这家，他就讲你得把那家也拆掉，就怕不公平，怕这事有头无尾。”
蔡国华也有同感。一次下乡，正赶上村里拆旧房，有位80多岁的老太太提着雨靴经过，看蔡国华像个“管事的”，便冲着他喊：“你拆我家的房子不打紧，但是要一直拆下去，不然我肯定是要骂你的！”
“不要赢，只要平”，余江人爱讲这句话，更认这个理。宅改遭遇的阻力背后，既有村情复杂、思想老旧等原因，更有各种因素叠加造成的基层治理顽疾。
听说村里成立理事会开始宅改，平定乡鲁王村的一对老夫妇连夜搬回空闲多年的老宅。理事会成员多次上门做工作，对方甚至以喝农药相要挟。与其子女沟通，也未得到支持。鲁王村的宅改，一时间陷入僵局。
“后来发现，背后竟然有村两委成员挑唆。因为他家要拆的面积比较大，自己又不想拆，所以挑动群众闹事。”平定乡党委副书记吴松发说，情况摸清之后，乡党委依法依规处置，“虽然他心里可能还有怨气，但最终同意拆掉房子。那对老夫妇过意不去，后来还请理事会成员到家里吃饭赔礼。”
难题并非无解，办法归结为12个字——党员干部带头，公平公开公正。正如余江县一位县领导所言：这是一场革命，成败的关键，在于多拿多占的人能否革自己的命。
“一个号令”“一把尺子”，余江县按照“一户一宅，面积法定”原则，由各村在法定范围内确定统一面积标准，坚决清退多占。对历史形成的超面积多占且确实无法退出的，一律由村集体按照有偿使用的原则自行收费调整。党员干部、村民理事会成员带头拆除超占面积、退出多余宅基地，为村里做实事办好事。
洪湖乡人大主席易长青讲的一个故事，令人动容。在东阳村王家村小组，理事会第一次开会，没有一个人作声。大家知道，谁先开口，可能就意味着谁家的房要先拆。86岁的老党员王怀达不是村两委成员，也不是理事会成员，当天只是列席会议。虽然耳朵听不见，可王怀达眼睛看得见，心里跟明镜似的。
“他就说，这是我们王家村吗，怎么这么漂亮啊！我知道你们为啥不作声，这个事极好啊，政府还帮着搞建设，先拆我家的好吧。”易长青见王怀达拿起规划图，看了一遍又一遍。“困局一下就解开了，现在已经拆了65栋房子。”
让群众有获得感
47岁的蔡国华，历经多岗位锻炼，但搞宅改，却是地地道道的门外汉。上任国土局长不足一年，他就接到了宅改试点任务，心里别提多犯难。
“业务不熟，压力山大，担心干不好。”蔡国华坦言，自己请教了很多领导和专家，但得到的意见都不一致，“看了相关政策文件，查了一堆资料，还是很困惑，不知道该听谁的。”
不只是蔡国华，接受宅改试点任务之初，余江县从上到下一头雾水。按照惯性思维，大家觉得这事伤筋动骨，上级政府最起码得给项目、给资金。县里四套班子分头调研回来，心里都有点犯怵。
“上级出台政策、法律，我们来执行，这是惯常思维。”路文革说，思路不转变，试点就试不下去，“换个角度，解局的第一粒纽扣，是要分析出群众在改革中到底能得到什么好处。这事想清楚了，方向就找到了，路子也就明晰了。”
那么，群众到底有什么获得感？
坂上潘家村，83岁的潘书荣背着手，每天都要绕村走上一圈。过去，40多栋旧房占据村庄核心区域，找不见一条通村的路，只能在自家门前溜达。谁家有个丧事，棺材都抬不出来。如今，水泥路通到家门口，空地上种上了果树，走到哪里眼前都开阔。
60年前，潘书荣亲手建起自家的新房，大半辈子从未离开。村里宅改，虽万般不舍，他还是主动要拆。“为啥？这水泥路修得多好，晚上出来走也不怕摔跤，做梦都想不到有这样的路，能多活个两三年。”
余江县将宅改与新农村建设相结合，一边拆旧，一边建新。截至目前，全县新建设村内道路255公里、沟渠155公里，新增绿化面积780亩。行走很多乡村，出门水泥路，雨后无积水，房前屋后绿意盎然。
今年5月，鲁王村的光伏电站终于有了眉目。前些年，群众对政府、对干部不信任，你跟他说事，他扭头就走。搞光伏电站的想法，折腾了好几次，死活谈不拢，村民宁肯地里长草也不流转。镇上干部一听要去鲁王村，脑瓜子嗡嗡地疼。
“按照每亩400元的价格，已经流转了115亩，这几天就动工。”村民事务理事会理事长鲁东海说，宅改的成果大家看得见、摸得着，都觉得政府说话是那么回事、是真干事。“现在村里想干点事，大家都支持，前阵子收保洁费，没哪家不交。”
环境好了，干群关系和谐了。不仅如此，对乡村文化传承的尊重，也让村民们竖起大拇指。近两年的宅改过程中，余江县先后进行了两次文物普查。对有保留价值、有文化特色的老建筑，不仅不拆除，县文物部门还要投入资金修缮保护；达不到文物保护标准的，由村集体进行维修，作为村史馆或村民活动场所。
“实在无法修复的，其中的构件还能用，县里专门有乡贤出资收购。政府找了一块地方，把这些材料用起来，准备建设特色古建筑群。”余江县委常委、宣传部长桂峰介绍，宅改也是一个寻找乡村记忆的过程，不是什么房子都拆。
不过，群众最关心的是：宅基地退出来，再建新房怎么办？
“只要符合‘一户一宅’政策，就给批新的宅基地。”蔡国华介绍，在城镇有稳定就业的村民，如果退出宅基地或放弃在农村建房进城落户的，“原有农村待遇不变，享受政府住房、教育等优惠政策，允许其15年后自愿选择是否回村建房。”
宅改以来，余江县未出现一起到省到京信访案件，未新增一处违章建房，重回面积法定的“一户一宅”公平起点。村集体收回的宅基地，可满足未来10到15年内村民建房需求；186户农民彻底退出宅基地或放弃建房申请进城购房落户。
“宅基地不是祖业，是集体资产”“一户只能一宅，建新必须拆旧”“多占宅基地，多交人民币”……从“要我改”到“我要改”，涂写在墙上的一条条宣传标语，在余江县农村深入人心。
好事如何能长久
往余江县跑了十多次，许建平发现了“宝”。在这里，改革不是仅仅做几个漂亮的“盆景”，而是全县1040个自然村一个不落。
有人说，城里拆房，动辄赔几十万上百万元，农村房子再不值钱，拆了这么大面积，政府也得赔不少！
许建平笑答，财政直接用于宅改的资金仅4500多万元，平均到每个自然村不过4万多元，主要用于建筑垃圾清运。
不补偿，群众能答应？
洪万村洪家村小组，81岁的洪义堂多年前曾因征地补偿款分配问题，给省里、市里写过告状信。这次宅改，洪义堂家的厨房因影响村庄规划，被列入拆除范围。按照村民事务理事会定的补偿标准，10平方米的厨房总共补偿500元。
直到全村宅改结束，这笔钱还是趴在村里的账上。要知道，这笔钱或许在很多人看来并不多，但洪义堂是五保户，本身就没什么收入，不领补偿款，难道是对宅改有意见？
当面问起洪义堂，老人笑了：“宅改搞得好，村里变化大，这钱我不要，就当是给村里作贡献。”
与洪义堂作出同样选择的村民，在余江县为数不少。县国土局的数据显示：全县已退出宅基地27530宗3788亩，其中有偿退出的仅有5231宗901亩，无偿退出的22299宗2887亩。
“余江宅改的意义之一，就是它不是用钱堆出来的。”许建平认为，低成本，而且可以全域推进，恰恰证明余江宅改具有可复制、可推广的特性。
今年年底前，余江县将全面完成宅改。不过，对于农村宅基地制度改革的大命题而言，这远不是终点。
松了一口气的潘良胜，心里边还悬着块石头。干到眼下，他圆满完成了镇上和乡亲们托付的任务。新疆那边的生意，虽说有职业经理人在经营，他还是不放心。但如果现在就走，他又怕宅改成果守不住。
“后续管理跟不上，出现反复就会功亏一篑。比如再批新宅基地，不能谁再多占，搞得不公平，就会制造新的矛盾。”潘良胜希望，乡镇党委政府和村两委要负起责任，“要有规章制度，更要严格执行规章制度。”
退容易，管好难。余江县出台《宅基地有偿使用、流转、退出暂行办法》等22项管理办法，乡镇制定《村民事务理事会管理办法》等11项运行办法，村组形成《集体经济组织成员资格的认定》等7项实施办法，完善建房审批、监管、巡查、问责机制，强化村民事务理事会在宅基地管理中的主体地位。乡镇整合国土、规划、城管等力量综合执法，确保违章建房“发现在初始、解决在萌芽”，形成“党委领导、政府负责、部门协同、上下联动”的宅基地管理新格局。
锦江镇石港村杜家村小组，面临的则是新问题。十几年前，水患频繁，村民陆续把原本建在信江大堤旁的家搬到数百米外的山上。到最后，老村里只剩下6户人家。借宅改的机会，村里本想把老村复垦成粮田，用换来的200万元搞新村建设。后来赶上锦江古镇搞旅游开发，村里就想修缮相对完好的房屋，打造特色民宿，将其作为村集体财产，以流转的方式增值。
“现在花了100多万元，村集体没多少钱，主要是靠上级政府垫付，但后续建设完全靠政府投入也不现实。”村民事务理事会理事长杜文标说，宅改之后，如何获得未来建设所需的资金，也是急需解决的现实问题。
许建平也在思考，宅改退出的土地，效益怎样尽快发挥出来，“尤其是对像余江县这样的不发达地区，怎么开发利用，怎么让农民得到更多更大的实惠，关系到宅改的成果能否得到巩固。”
余江宅改，就像是一场大变革的前奏，诸如集体经营性建设用地入市、土地征收制度改革等更深层次的探索，仍然在路上。
6月12日，余江县公共资源交易中心，平定乡洪桥吴家村小组一块13339平方米的土地挂牌出让，起始价为82万元。这是余江宅改后推出的首单集体经营性建设用地，或将载入江西省农村土地制度改革的史册。
《 人民日报 》（ 2017年07月07日 16 版）
