人民日报整版文章探讨“推进城市管理现代化”

《 人民日报 》（ 2016年05月22日 05版）

中央城市工作会议指出，抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。改革开放以来，我国城镇化快速发展，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理和服务的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。怎样做好城市管理工作，提高城市管理执法和服务水平？本期观察版对此进行探讨。

——编 者

一、让城里人生活得更方便更舒心（人民观察）

习近平同志在中央城市工作会议上强调，抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。这就要求各级政府和领导干部从以人为本、共建共享的理念出发，从管理和服务入手，着眼于人民群众的切身利益，建立和完善精细化的城市管理模式。

城市管理是新时期国家治理的重要课题

经过30多年的改革发展，我国城镇化率已由1978年的17.92%提升到2015年的56.10%。截至2015年底，我国大陆城镇常住人口77116万人，占总人口的56.10%；城镇就业人员40410万人，占总就业人口的52.17%。2015年，全社会消费品零售总额300931亿元，其中城镇消费品零售额258999亿元，占全社会消费品零售总额的86.07%。人口、就业、消费向城市聚集，城市的管理和服务水平成为更加引人关注的问题。

城市管理的基本目标是激发城市活力。城市带来资源汇聚和人口密集，为经济和科技发展创造平台，为人们相互交流提供更多便利，推动城市朝着公共服务有效供给和公共事务科学管理方向发展。在城市有了发展和进步的同时，也会面临新的问题和挑战。比如，历史上城市曾经是疾病的最大受害者。人类遭遇的第一场鼠疫，就发生在东罗马帝国的都城君士坦丁堡。黑死病也与佛罗伦萨这座城市密切相关。但是，一个充满活力的城市拥有理解、沟通、发现和创新的能力。城市最终成为战胜疾病的堡垒，公共卫生预防组织和医疗机构都在城市中建设和发展起来。

探索新的城市管理模式，避免城市病和各种危机，保持城市经济社会协调发展，已成为我国城市管理面临的重大课题。改进城市管理工作，是协调推进“四个全面”战略布局的内在要求，是提高政府治理能力的重要举措，是增进民生福祉的现实需要。正如习近平同志所要求的，要提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。

树立新的城市管理理念

相当长一个时期，一些地方政府和领导干部对城市管理存在误区，在城市管理中采用了一些粗放方式。改变这种状况，需要管理者抛弃不科学的管理理念。

不可盲目搞建设。一些城市千方百计进行产业投资、房地产开发、基础设施建设，导致了城市摊大饼式发展。1990年到2010年，我国城镇建成区面积从12252.9平方公里扩大到40533.8平方公里。但是，一些城市的设施、街道、街区以及公园、社区服务中心并没有与居民的日常生活融合起来，甚至变成了一片片缺乏活力的建筑群。许多新建小区缺乏学校、医院等居民必需的公共服务。好的城市必须具有可使用的学校、公园，服务优良的医院，清洁的住宅以及其他与人们社会生活密切关系的基础设施。

不可随便变更规划。个别地方政府规划缺乏前瞻性、严肃性、强制性和公开性，贪大、媚洋、求怪，特色缺失。甚至一任领导开发一个区域，届届政府、代代领导都重新开发，年年规划、年年拆迁，拆了建，建了拆，给社会带来巨大浪费，给人民群众生活带来巨大不便。

不可忽视居民生活品质。城市建设不能只追求经济发展。应注重城市财富增加，也应重视居民生活品质。生活品质是一个国家或地区提供给居民所能感受和拥有的日常生活中设施、环境、技术、服务等的总和。其中，政府公共服务是生活品质的主体。在此基础上，还包括可能提供服务的社会组织，如社区组织、志愿组织和慈善组织等，后者正成为生活品质越来越重要的提供者。

不可忽视外来人口。按照常住人口计算，我国城镇化率已达56.10%，城镇常住人口达到7.7亿。这7.7亿人口中包括2.5亿以农民工为主体的外来常住人口，他们工作生活在城镇，但在平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面还存在障碍，带来一系列复杂的经济社会问题。既要看重农业人口市民化对城镇扩张、拉动内需和经济增长的作用，也要重视对外来人口的人本关怀。

促进城市管理更加精细化

习近平同志要求，城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标；尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。要让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好，就要创新城市管理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。

动员公众参与。调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚促进城市发展的正能量。这就需要健全利益表达、协调、保护机制，引导城市居民依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设和管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

增强社区自治功能。努力提升社区居民的满意度，实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动。社区自治的现实意义在于，人们通过社区互动形成相互认知和熟悉的网络，以此维护自己的安全和邻里的安全，并在此基础上形成坚强的社会信任和社会监督。社区实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，给居民更大空间参与自治，处理好自身事务，让居民对社区形成归属感、认同感。

提高依法管理水平。加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章。加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章，明晰城市管理执法范围、程序等内容，规范城市管理执法的权利和责任。居民要守法守责，管理者要依法把本该属于居民的权利还给居民，指导居民用好法律，在法律框架内自治。改革城市管理体制，理顺各部门职责分工，提高城市管理水平，落实责任主体。

优化城市环境。提高城市园林绿化、环卫保洁水平，加强大气、噪声、固体废物、河湖水系等环境管理，改善城市人居环境。坚持公交优先战略，着力提升城市公共交通服务水平。加强不同交通工具之间的协调衔接，倡导步行、自行车等绿色出行方式。

利用现代技术手段解决城市问题。加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用。利用遍布城市的传感器和智能设备，对城市进行全面测量，通过物联网和互联网对现有资源充分整合，鼓励和支持各级政府和组织在智慧技术的基础上进行创新，协同运作。推进城市科技、文化等诸多领域改革，优化创新创业生态链，让创新成为城市发展的主动力，释放城市发展新动能。

二、城市治理应以人民为中心（观察者说）

2009年，在人类历史上，地球城市居民的数量第一次超过了农村居民。如今，城市人口已占世界人口总量的54%。自从工业革命之后，许多国家经历了城市化进程。中国作为发展中国家，这一进程刚刚开始并正在加速。对于国家而言，城市成为国家经济和社会发展的发动机，成为创新精神的摇篮、链接世界市场的接点。对于个人而言，城市能够提供更多工作机会、更好公共服务、更便利的出行、更多信息交流等。可以说，城市已处在经济发展和社会进步的中心位置，城市的竞争力也往往代表着一个地方乃至国家的竞争力。

尽管城市大小不同、类型各异，展现了广泛的异质性，但如今城市特别是大城市在其发展过程中，均面临一些问题，如人口膨胀、环境污染、交通拥挤、暴力犯罪以及贫富分化，等等。诸如此类的问题，被人们形象地称为“城市病”。这些问题相互关联、互为因果，涉及多种利益关系，政策目标不易达成共识，甚至相互冲突，问题的解决亦没有标准的、单一的易行之道。如何有效地治理城市，实现城市治理现代化，是对城市管理者智慧和能力的考验。

城市治理乃是运用政治、经济、社会和行政多种手段管理一个城市的公共事务，解决公共问题，提供公共服务，从而最大限度地实现公共利益和人民福祉。城市要实现现代化，城市治理必须首先实现现代化，可以说现代化城市是城市治理现代化的结果。如何实现城市治理现代化？习近平同志在全国城市工作会议上提出了以人民为中心的城市治理观，即“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”。

以人民为中心的城市治理，确立了城市治理的核心价值，即以人为本。城市治理涉及许多领域，如形成秩序，防止冲突与暴力；对经济和社会行为进行引导，促进公平和效率；促进城市全面发展，提升城市竞争力等。但是归根到底，城市治理的核心在于以开放、透明、负责任、平等、高效并能满足人民需求的方式，最大限度减少各种风险，实现城市繁荣和可持续发展，最终确保人民群众各种权益的实现。

转变城市治理体制机制。面对日益复杂、动态和多元的环境，城市治理必须变革体制机制，创新治理模式。在城市治理过程中，政府、市场和社会的力量各有其优势，城市治理是三方互动管理的过程，主要是通过合作、协商确立共同目标，以共治方式实现对城市公共事务的管理。因此，要从传统的政府单独管理模式转变到政府和社会共同治理的模式。政府要与民众、企业共同配置各种资源，共同管理公共事务，共同解决城市发展面临的问题。政府在城市治理中扮演着十分重要的角色，在提供公共产品和基础性公共服务、稳定经济和收入再分配、应对重大灾难、防范和应对外部性风险等方面，有着不可替代的作用和能力。因此，政府必须展现充分的公开性和透明度、足够的回应力和责任心，并通过良好的绩效赢得公信力。政府应创造有利于社会发展的环境、有利于市场主体作用发挥的环境，使市民和市场主体真正参与到城市公共事务的决策和管理之中。

改变城市治理绩效观。传统上，财富以及经济绩效一直被人们视为衡量一个社会、一个地区和城市发展水平的重要指标。客观上说，财富指标并不能衡量人民对城市发展或自身生活质量的认可。经验证明，对财富过度追求，可能削弱文化价值，破坏人际交往和谐，降低人们幸福感。因此，衡量城市治理的绩效标准应更注重市民的获得感、幸福感和满意度。所谓市民获得感指城市居民能够真正从城市发展中获得实实在在、看得见摸得着的实惠；所谓幸福感是普通市民如何看待其生活、生活环境以及生活品质的主观感受，它是一种感性认知和社会评估的结合；所谓满意度，是城市治理的目标、过程和产出结果满足市民合理期待的程度。也就是说，城市治理绩效的最终评判者是城市居民，要以人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应作为评价城市治理成果的标准。

重视市民的现代化。现代化不仅是器物的现代化、制度的现代化，更是人的现代化。城市治理的主体乃是城市居民，城市治理现代化重要的是市民现代化。现代城市治理需要具有更高素质的市民，他们能够认同他们所居的国度、城市和社区，具有共同生活、共同创造、共同维护的意识；具有对公共事务的积极兴趣，并为了共同利益和目的行使自己的权利、履行自己的义务，遵循法律和秩序规则，共同维护社会公序良俗；遇到意见冲突、利益冲突的时候，能够以平等互重的态度，透过理性沟通和对话的方式达成共识、解决问题。通过现代市民的培育，发展具有人文关怀、充满活力的城市。

（作者为中国人民大学教授）

三、城管执法何以不难（大家手笔）

城管执法难是我国现阶段各种社会问题和矛盾在城市发展和管理领域的反映与呈现。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化发展。城镇化使数以亿计的农民进城转化为市民，促进了消费，推动了经济发展。

但如此多的农民以如此快的速度进城，加上城市中还有许多老市民，而城市的就业岗位有限，许多人就自谋生计，如开小饭店、小商店，或者在路边摆摊、在居民楼前烧烤、在地铁上卖唱。这种情况给城市秩序、治安和交通等带来挑战，城市特别是大中城市的政府不得不组织专门的城管执法队伍加强城市管理，维护城市秩序。那些自谋生计的人经营不一定都遵守规则、秩序，他们中的一些人往往还不服从管理，甚至抵制和抗拒执法。而城管执法者为了维护城市秩序，对不服从管理甚至抵制、抗拒执法者也可能强行执法，一些地方甚至出现暴力执法、野蛮执法现象。这就导致城管执法难成为一个现实问题，影响了政府和人民群众的关系，影响法治政府建设目标的实现。

如何破解城管执法难？总结我国国家治理、社会治理的理论与实践，并借鉴国外城市管理经验，破解城管执法难的关键在于以善治为目标，转变执法方式。传统的城管执法以“管”为本，注重追求维护管理秩序；在善治目标下应更加注重人的权利、福祉，实行多元参与协商，创造共同管理、共同生活的良好城市环境。

在管理目标上强调以人为本，注重增进管理相对人的权利、福祉。由于传统管理模式过分注重追求秩序而忽视管理相对人的感受，对管理相对人权益的保护不够，管理相对人往往不予配合，从而欲求秩序而不得，而导致管理目标难以实现。改变这种状况，需要既维护管理相对人权利、福祉，又维护社会公共利益，要为实现这样的双赢目标而追求秩序。执法者应设身处地为管理相对人着想，解决他们的实际困难，这样管理相对人自然会对执法予以配合，城市管理的目标也就更容易实现。

在管理主体上强调公众参与，推进多元主体共治。城市治理主体应是多元的，不能是政府及相关部门单打独斗，而要组织和动员广大社会力量，如行业协会、社会团体、基层自治组织、社区组织、志愿者组织以及管理相对人的组织等。创建良好治理环境，要找到最佳治理方案，最大限度调动管理相对人的积极性，以消除执法阻力。城管执法要履行治理责任，兼顾个人利益与公共利益，避免社会矛盾激化，防止发生群体性事件。

在管理方式上强调协商，选择既能达到管理目标，又对管理相对人权益损害最小的解决方案。城市管理执法应贯彻行政法的两项基本原则：一是正当法律程序原则；二是比例原则。正当法律程序原则要求行政主体对管理相对人做出行政行为时，应遵守相应法律程序，在能够与管理相对人协商的领域，共同探讨行为方案，甚至由双方签订合同、协议，确定双方各自的权利、义务。这与传统的行政管理命令—服从原则比较，具有更多柔性，能够更多地体现和尊重管理相对人的尊严，从而使执法可以更顺利。比例原则要求行政主体实施行政行为，应当进行必要性、适当性和比例性分析，探讨拟作出的行为对于实现相应行政目标是不是必需的，有没有可替代的对管理相对人权益损害更小的方案。要尽可能找出能兼顾和平衡公益与私益、不同社会群体与不同社会阶层利益、近期利益与长远利益的较优方案，在此基础上，进一步进行成本效益分析，尽量寻求成本较低而效益较高的方案。

在管理手段上强调规则，厘清双方权利义务。法治在很大程度上是规则之治。无论执法主体、执法实施人员，还是管理相对人，都必须通过规则明确其行为边界。就执法主体来说，必须通过法律、法规明确其职权、职责并公示其权力清单、责任清单，法定职责必须为，法无授权不可为。就执法实施人员来说，必须通过法律法规明确其执法资格、条件、权利、义务，使之既敢于执法，又不恣意滥权。就管理相对人来说，必须通过法律法规明确其行为的负面清单，凡是其不能实施的行为、不能进入的领域，均以法律法规或规章明令禁止，使之既敢于创业创新，又不侵害国家利益、公共利益和他人合法权益。

四、建好城市街区（前沿观察）

城市管理与城市建设密不可分。现实中一些城市环境不好、交通堵塞，管理起来难度很大，与之前的城市建设不讲科学、缺乏规划有很大关系。推进城市管理现代化，必须强化城市管理的系统性协调性，将建设与管理紧密联系起来，变末端执法为源头治理。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。街区制作为城市布局的一种形式，是指直接在城市规划的道路旁建设住房，城市街道作为划分住房区域的边界，不再设立成块的外设围墙的封闭式小区。这是提高城市公共路网密度、便利居民生活的重要手段。

需要注意的是，街区制的核心不在于围墙是否开放，而是反对现实中常见的“大街区”模式，鼓励尺度适宜、道路细密的“小街区”模式。街区制是一个系统而整体的规划，是对创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念的具体贯彻和落实。推广街区制是基于城市中封闭管理的小区过多、城市道路交通不畅、城市宜居程度下降等情况提出的，涉及城市生活的各个方面，需要城市管理部门做好总体布局、统筹规划、多方协调。

加强规划。街区制主要是在新建住宅小区推行，这需要在城市新城区建设的规划之初，就按照街区制、密路网的模式进行设计。避免大片式的土地出让，对于地产开发项目拿地、用地做出尺度和范围的限制，尤其是新城中心区，要做到布局科学、规划精准、用途明确，实现道路管网循环畅通、街区密度规模适当、公共服务便捷高效。

多规融合。街区建设具体实施过程中必然会涉及城市生活的方方面面，牵扯到不同权利主体的切身利益。因此，在实施过程中必须通盘考虑、多方协调，出台专门针对开放小区的包括物业管理、社区治安、交通法规、产业政策等在内的各种实施细则。

循序渐进。街区制主要针对超大规模的位于城市中心地带的封闭小区，这些小区往往横跨多个街区，造成城市道路梗阻。对其进行改善，能够疏通城市道路的毛细血管，释放更多公共空间，为道路畅通和居民生活提供便利。主管部门应在审慎考察和评估后，分清轻重缓急，逐步开展。整个过程要循序渐进，在充分保障居民合法权益和正常生活、社区各项功能正常运转的前提下有序进行。

动静结合。在开放街区的同时，要充分重视居民关注的噪音干扰、出行安全等问题。要考虑道路与楼房的适当距离，注重保护居民正常生活的隐私权；在小区内通行机动车应设置最高限速，保障居民尤其是儿童和老人的出行安全，同时采取措施降低交通噪音，让街区活起来、干扰降下来，实现动静结合。城市管理部门应做好小区居民文明出行的普及工作。

注重保护。在街区开放的实施过程中，要注重两个保护：一是保护居民的切身利益，二是保护历史遗迹和老建筑。在小区改造过程中应充分听取业主意见，尊重业主权利，因势利导。在对旧城改造的过程中，对于有历史价值的老街区、老建筑要充分保护、区别对待，道路与历史遗迹之间要留出一定距离，可以优先畅通慢行交通，减少车辆通行带来的污染损害。

（作者为中国社科院城市发展与环境研究所研究员、对外经济贸易大学助理研究员）