防止难民“二次流动” 延长临时边境管控
欧盟保护申根区滑向“持久战”（国际视点）
本报驻比利时记者 任 彦
核心阅读
欧盟委员会近日提议，将申根区部分国家实施的边境管控措施再延长3个月，以防止难民在欧洲境内混乱的“二次流动”。有评论指出，当初用于防范难民潮的应急措施已经变成常态措施，申根体系遇到前所未有的生存威胁。
5个申根区国家边境管控措施再延3个月
10月25日在法国斯特拉斯堡举行的欧洲议会全会上，欧盟委员会向全会提交一份建议书，主张将奥地利、德国、丹麦、瑞典和挪威等5个申根区国家的临时边境管控措施延长至明年2月。根据程序，该建议书在欧洲理事会批准之后才能生效。据欧盟主流新闻网站“欧盟观察家”报道，欧盟委员会是在收到上述5国的相关申请，并在这些国家不断施加的巨大压力下，才决定向欧洲议会和欧洲理事会提交这样的建议，建议被批准只是一个程序问题。
去年9月13日，为了限制急剧增加的难民数量，德国政府突然宣布，恢复与奥地利之间的边境管制，重新实行边境检查。此举很快引发连锁效应，奥地利、法国、瑞典、丹麦、挪威、比利时等其他6个申根区国家也纷纷恢复边境检查。一时间，申根区内出现了许多边境哨卡，以人员自由流动为骄傲的申根体系首次遭遇尴尬，出现部分“塌方”。
根据申根协定，在面临安全危险等紧急情况下，申根区国家可以关闭边境，采取临时安检措施，但这些措施是有时间限制的。欧盟不能无限期延长边境管控措施，最多两年。欧盟自2013年向申根区成员国阐明相关规定以来，此类管控举措已经实施了7次，但这是第一次因为难民压力而实施管控。由于难民危机依然严峻，恢复边境管控举措的申根区国家纷纷向欧盟委员会申请延长期限。
滞留希腊的6万难民伺机进入西欧北欧
欧盟委员会第一副主席弗兰斯·蒂默曼斯10月25日在会议现场对记者表示：“没有内部边界的申根区是欧盟的一大历史成就，我们必须保护它。我们正在努力尽快恢复申根区的正常功能，在这方面的确也取得了重要进展。”接着他话锋一转：“不过，我们现在还不能实现这个目标，这就是为什么我们今天建议有限延长一些边境管控措施的原因。”
欧盟委员会同日发表声明称，虽然欧盟与土耳其合作处置难民的协议已经显现巨大成效，非法进入欧盟境内的难民数量明显减少，但在希腊仍然有大批难民滞留，申根区一些成员国害怕这些难民通过混乱的“二次流动”进入自己国家境内，因此现在还不能撤销边境管控措施。另外，去年涌入欧盟一些成员国的大量难民伺机进入福利更好的西欧和北欧国家，延长边界管控措施可以让混乱的入境和申请过程更加有序。
“约有6万难民滞留希腊，其中绝大部分人千方百计寻找机会进入欧盟内陆更为富裕的国家。”欧盟委员会主管移民、内部事务与公民事务的委员阿夫拉莫普洛斯25日对媒体表示，德国等5个恢复边境管控措施的申根区国家依然面临很大的压力，因此延长管控措施是必要而且有效的。
欧洲开始在自由与安全之间犹豫不决
欧盟委员会今年3月提出“恢复申根体系”路线图，要求在今年年底前解除内部边境管控，恢复申根区人员正常自由流动。“现在看来这个信誓旦旦的承诺肯定是泡汤了，申根区这个被欧盟视为最伟大的成就前景黯淡，恐怕永远也不会完全恢复人员自由流动了。”英国《每日快报》如是评论。
不过，欧盟高官对完全恢复申根体系还是满怀信心。蒂默曼斯说，对边境管控措施期限的延长就是在保护申根区，否则申根区可能会被难民潮彻底冲垮。
“如果只是从限制难民来看，欧盟在明年2月恢复申根体系是可能的。”欧洲改革中心移民问题专家嘎米诺·马丁内兹在接受本报记者采访时说，欧盟最近成立了欧盟边境与海岸警卫局，将会成为保障欧盟外部边界的一道屏障，有效防范难民涌入欧盟境内。“欧盟外部边境安然无恙，申根区国家应该就没有理由继续实施边界管控措施了，可是出于安全的考虑，那些恢复边检的申根区国家恐怕不会轻易放弃。”
欧洲政策研究中心主任丹尼尔·格罗斯在接受本报记者采访时也表示，申根区一系列恢复边境控制的做法，说明欧洲已经开始在自由与安全之间犹豫不决。随着恐怖袭击事件不断发生，申根区很多国家为了自身安全考虑都想恢复边检，已经恢复边检的国家更难自愿撤销边界管控。
有分析指出，如果申根区内部边检持续两年仍无法停止，就意味着在法律意义上“申根已死”。如果人员不能自由流动的话，则意味着欧盟成立的基础便失去了。“申根区的生死存亡对欧盟的存在具有至关重要的影响，”马丁内兹说，没有申根区，欧元区也就没有存在必要，欧盟这个政治工程也可能瞬间坍塌，因此欧盟会竭尽全力保护申根区，但这场“保卫战”可能因为安全因素而变成一场“持久战”。
（本报布鲁塞尔10月31日电）
《 人民日报 》（ 2016年11月01日 21 版）
