本报记者 曲哲涵 《 人民日报 》（ 2021年04月26日 第 18 版）
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数据来源：财政部 |
2020年，作为实施积极财政政策的重要手段，我国安排新增地方政府专项债券3.75万亿元，额度为历年最高。2021年，我国新增专项债3.65万亿元。近日，财政部提前下达今年新增专项债额度1.77万亿元。专项债资金是怎样落到每个项目上的？如何提高债券资金使用效益？未来用好专项债还应在哪些方面完善制度、强化监管？带着这些问题，记者进行了采访。
补短板、惠民生，解决群众急事难事
“我家原先就在那儿。”在北京东城区永定门外街道宝华里危改项目指挥部会议室，张宏指着窗外的施工现场说。
蓝绿交错的围挡布中间，还有几处正在拆除的老房子，瓦残檐破，房梁上的塑料布被风吹得呼哒哒响。
“小胡同、大杂院，十几平方米住了三代八口人。挤，就别提了。我老母亲已经93岁，早上还得穿过胡同去公厕。”张宏说，原以为这辈子就这么凑合住了，没想到政府部门出资进行危房改造。按协议，2年后回迁时，他家能分两套80多平方米的两居室，“这是实打实的民心工程！”他说。
“我家原来住楼房，没电梯，有位半身不遂的老邻居多少年都不下楼——底下全是私搭乱建，万一磕着碰着，救护车开不到楼门口，路都堵着呢！电容量也不够，有一年夏天，一晚上停电24次，家里没老人、孩子的，都扛着不敢开空调……”居民张俊玲不吐不快。她家以前有50多平方米，回迁后能住上90平方米的两居室。
宝华里危改项目2007年启动，先期采用市场化方式运作，由于原市场实施主体的问题，拆迁费迟迟难到位，给居民造成较大影响。2019年项目重启，采用政府投资方式进行，项目总投资约107.29亿元，市区政府已投入资金32.55亿元，并于2019年、2020年发行使用专项债50.5亿元。“项目关系2200多户居民切身利益，债券资金及时到位，保障了居民拆迁和工程建设顺利开展。”北京宝华地产公司党支部书记沈振告诉记者，2021年及以后年度项目计划续发债10.15亿元。
宝华里危改项目整理出4个地块，拿出一个用作商业开发，以收益偿还专项债本息。由于项目本身能够实现收益与融资平衡，原住宅户所获拆迁款等资金，可以覆盖回迁购房款等支出，基本不增加经济负担。
近年来，在专项债资金的支持下，一批补短板、惠民生的建设项目扎实推进。
2019年7月，安徽芜湖市成功发行全国首单公立幼儿园专项债券，债券发行金额1.24亿元，弥补当地改扩建40所公立幼儿园的部分资金缺口，项目建成后可接收儿童1.2万多人，大大缓解市区公立幼儿园供需矛盾。
2020年8月，山东青岛市发行113.5亿元专项债，其中66.3亿元用于支持棚户区改造、公共卫生、教育等民生项目的资金需求。
“专项债即发即用，增加地方可用财力，能快速有效解决群众的急事难事大事。”中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任王泽彩说。
稳投资、增后劲，服务国家重大战略
掘进机的轰鸣声打破了山谷的沉寂——四川巴中市诺水河至光雾山公路项目正在推进。这条公路辐射2个县17个乡镇5个重要景区，是促进地方经济社会发展的“希望大道”。巴中市交投集团有限公司总工程师李晟告诉记者，由于地方财力较为薄弱，专项债已成为项目重要资金来源。“2020年募集专项债资金7.79亿元，2021年拟申请发行10亿元，作为项目资本金撬动更多社会资本。”
2020年度，我国地方政府新增专项债发行总额达到3.6万亿元，发挥了对冲疫情影响、扩大有效投资、促进宏观经济平稳运行等积极作用。
——投向国家重点领域，夯基础、增后劲。
2020年，专项债资金主要用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域，一批调结构、增后劲的“两新一重”项目扎实推进。
——为重大项目重大战略提供资金支持，带动社会资本。
2020年，专项债资金为京津冀协同发展、长三角一体化发展等区域重大战略提供了有力支持。约3000亿元用作重大项目资本金，对社会资本发挥了“四两拨千斤”的带动作用。
——防范化解金融风险，更好服务实体经济。
2020年7月举行的国务院常务会议决定，在当年新增地方政府专项债限额中安排一定额度用于补充中小银行资本金。此后确定了2000亿元额度。业内人士表示，如2000亿元全部注入中小银行，按照广东和浙江等地方案，可撬动社会企业债权1.83万亿元至2.36万亿元，提升银行服务实体经济的能力。
财政部有关负责人告诉记者，2021年，专项债在发行使用上有三个新变化：一是资金投向聚焦重点领域；二是优先支持在建工程后续融资；三是结合项目收益实现特点发行本金分期偿还专项债券。
未来，在服务国家重大战略、落实重大战略决策方面，专项债大有可为。
——支持实施乡村振兴战略。
远山浮黛，田畴染绿，农舍白墙灰瓦。近年来，四川泸县将专项债资金投入宅基地制度改革、生态环境保护等方面。2020年，泸县乡村振兴项目按计划发行专项债6.86亿元，项目累计发行使用专项债资金16.32亿元。
“今年中央一号文件明确，专项债可以用于现代农业设施建设和乡村建设行动，助力实施乡村振兴战略、深化农业供给侧结构性改革。”中央财经大学教授白彦锋认为，专项债可用于补齐农村流通短板，畅通工业品下乡与农产品进城；用于支持特色小镇、高标准农田等项目建设，增加农民收入、释放农村消费潜力……“这是弥补农业农村投资不足的重要渠道，是加快农业农村建设的有效途径。”
——支持构建新发展格局。
“专项债可通过投资‘两新一重’项目培育新经济、新技术、新产业，推动新型消费发展；通过投资新型城镇化项目推进人口城镇化，实现居民收入与消费增长；通过投资重大项目特别是水利工程和道路建设，促进经济增长……”王泽彩认为，在加快构建新发展格局进程中，专项债可以在很多领域发挥作用。
盯紧“全流程”，优化“大盘子”，守牢“警戒线”
如何提高专项债资金使用效益？
盯紧项目“全流程”——从申请到使用，每一步都阳光透明，每一分钱都清清楚楚。
“每年8、9月份，北京市会开展下一年度专项债项目的储备、筛选、审核。项目方将项目批复、建设规划、收益与融资自求平衡报告等信息生成报表后上报市财政局，市财政局审核筛选后提交财政部。财政部报经国务院批准，下达省级财政可用额度。市区两级政府批准后，确定各项目发行使用专项债额度。全程公开操作。”北京市东城区财政局金融科科长盛凌说。
申请、发债层层过审，资金使用也处在严格监控下。“我们实行‘日监测、周报告、月通报’，定期约谈支出进度慢、资金闲置和使用不合规的区和部门。”北京市财政局债务处副处长王瑛瑛说。
“督促资金支出进度，就是督促项目进度，为的是早点把房子交到老百姓手中。”北京市东城区财政局副局长鲁建华说，对宝华里项目的支出明细，区财政局也要审核，“买了哪家的水泥、遮挡布，价格是否虚高？每花一分钱都要有据可查。”
优化发债“大盘子”——提高项目与资金期限匹配、项目之间资金统筹的效率。
“近年来，有些地方项目准备不充分，融资时间与实际开工时间空档期较长，资金‘闲’在账上；有些地方部门间协调配合机制不健全，导致‘钱等项目’或‘项目等钱’。”王泽彩说。此外，长期项目与短期债券的错配问题一直存在。截至2018年末，我国地方政府剩余专项债券平均年限4.6年，而铁路、城际交通、水利工程等建设和运营期通常为10年以上。“项目到期还不上债，就申请再融资专项债，结果债券期限与项目剩余期限又不匹配。”王泽彩说。
如何解决这些问题？王泽彩建议，应合理确定专项债偿还期限，避免人为将偿债责任后移；对于债券期限与项目期限不匹配的，可通过续发与项目剩余期限相匹配的再融资专项债解决。“财政与各项目主管部门要加强协同，降低项目时间成本，健全债券发行、资金拨付的直达机制。”
根据财政部有关文件，目前已赋予地方一定自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途，优先用于党中央、国务院明确的重大项目、重大战略。
守牢风险“警戒线”——未来要围绕债务“借、用、管、还”建立全周期绩效评价管理机制。
王泽彩认为，要借助大数据等信息化手段积极推动专项债项目绩效的实时动态监控，建立激励相容和终身问责机制，充分发挥第三方等外部监督约束作用，提高债券项目促进经济发展的原动力。
今年2月，财政部印发《地方政府债券信息公开平台管理办法》，要求地方财政部门及时公开地方政府债务限额、余额、还本付息、重大事项，以及经济社会发展指标、财政状况等相关信息。白彦锋认为，该《办法》将充分发挥全国统一的信息公开平台作用，促进形成市场化、法治化融资自律约束机制，进一步防范债务风险。
“接下来，北京市将根据财政部的要求，建设专项债项目穿透式监测子系统。”王瑛瑛说，届时财政部门可实现对专项债项目全周期、常态化风险监控。
延伸阅读
什么是“专项债”
地方政府专项债券是指地方政府为了筹集资金建设某个专项、具体工程而发行的债券，往往以项目建成后取得的收入作为偿债保证，有如下特点：
不计赤字，发行较为灵活，可有效缓解地方政府资金压力，助力积极的财政政策施行。
明确额度，通过额度管理规范政府融资行为，推进地方债务显性化。
专款专用，要求资金跟着项目走。
成本较低，较银行贷款等融资途径有明显成本优势。
有借有还，项目收益须覆盖债务周期内的资金本息。
