贯彻实施外商投资法 推动新一轮高水平对外开放
王 晨
今年3月15日，十三届全国人大二次会议审议通过《中华人民共和国外商投资法》，自2020年1月1日起施行。外商投资法坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，是对我国外商投资法律制度的重要完善和创新，是外商投资领域一部新的基础性法律。该法的制定和实施，彰显了我们党坚持对外开放基本国策、将改革开放进行到底的政治勇气和历史担当，必将对我国构建开放型经济新体制、推动新一轮高水平对外开放产生深远影响。
一、充分认识制定外商投资法的重要意义
制定外商投资法，是贯彻以习近平同志为核心的党中央关于扩大对外开放战略部署的重要立法成果。2018年12月，习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上发表重要讲话，发出了新时代改革开放再出发的宣言书和动员令。习近平总书记把坚持扩大开放、不断推动共建人类命运共同体作为改革开放的一项宝贵经验，要求我们倍加珍惜、长期坚持，在实践中不断丰富和发展。党的十八大以来，党中央对外商投资立法工作作出一系列重要部署。党的十八届三中全会提出，统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期；党的十八届四中全会提出，完善涉外法律法规体系，促进构建开放型经济新体制。党的十九大要求实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，保护外商投资合法权益。外商投资法将促进和保护外商投资与改革外商投资管理制度的大政方针转化为法律，通过立法推动形成全面开放新格局，是外商投资领域法治建设的一项重大成果。
制定外商投资法，充分展现了我国扩大对外开放的决心和信心。40多年来，我国坚定不移实行对外开放，以开放促改革、促发展、促创新，经济社会发展取得巨大成就。我国开放型经济新体制逐步健全，积极参与全球化进程，实现了由封闭半封闭到全方位开放的历史转变，为推动人类共同发展作出了应有贡献。当前，世界经济正经历深刻调整，保护主义、单边主义抬头，逆全球化思潮涌动，我国对外开放的条件和环境发生了很大变化。在新的历史起点上，继续实行更加积极主动的开放政策，是我国立足自身发展的内生需要，是必须长期坚持的指导方针。外商投资法坚持对外开放基本国策，坚持市场化、法治化、便利化的改革方向，创新外商投资管理制度，有利于向国际社会宣示我国将继续扩大对外开放的坚定立场，将为我国营造良好的外商投资环境提供重要法治保障。
制定外商投资法，是促进我国外商投资法律制度与时俱进、实现内外资法制统一的实际举措。改革开放以来，我国长期实行对外商投资单独立法、双轨管理的制度。全国人民代表大会先后制定了“外资三法”，即中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法。这些法律为“三资企业”的发展创造了良好法治环境，对推动改革开放伟大历史进程发挥了重要作用。进入新世纪，我国根据加入世界贸易组织的需要，修改完善了“外资三法”的部分规定，并对相关法律法规进行了清理。党的十八大以来，全国人大常委会对“外资三法”作出相应修改，将自贸试验区的改革经验复制、推广到全国。同时，随着改革开放深入发展，“外资三法”已逐渐难以适应构建开放型经济新体制、推动新一轮高水平对外开放的新形势新要求。在总结我国外商投资法律制度实践经验的基础上，新的外商投资法对外商投资活动作出统一规范，实现内外一致、并轨管理，确立了新时代外商投资法律制度的基本框架。以此为基础，结合下一步制定、修改相关配套法规，将实现我国外商投资法律制度的升级换代。
二、准确理解外商投资法的主要内容
对实行40年的外商投资法律制度进行根本性调整，是一项艰巨的立法任务。在党中央集中统一领导下，中央全面依法治国委员会积极督促协调，全国人大常委会和国务院加快立法进程，有关方面在较短时间内对主要制度设计和规范内容形成共识。在立法过程中，我们按照党中央同意的外商投资立法指导思想和立法思路，坚持科学立法、民主立法、依法立法，主要抓好以下几点。
一是以基础性法律定位，科学界定法律调整范围和规范内容。外商投资法从基础性法律定位出发，规定了外商投资领域的“四梁八柱”。在具体制度设计上，不求面面俱到，对一时难以达成共识的问题不作规定或只作原则规定。例如，对外商投资活动和外商投资企业采取宽泛的定义，不对股比、投资时间、投资形式等作硬性限制。对一些重要问题先原则规定下来，为法律制度的发展留有适当空间，具体的、操作性内容由配套法规来解决。例如，对外商投资信息报告制度、投诉工作机制和安全审查制度规定简括的内容，将来可以通过综合或专项的配套规定去保障这些制度的实施。
早期的“外资三法”不仅规定“三资企业”的组织形式、组织机构、订立合同等生产经营活动准则，还规定国家专门适用于“三资企业”的外汇、土地、税收、劳动等特殊政策。随着我国社会主义市场经济制度的完善发展，民法总则、合同法、公司法、合伙企业法、企业所得税法等一批重要民商事和经济法律出台实施，我国法律制度体系不断发展完善。因此，为确保法律顺利实施，外商投资法对相关民商事和经济法律的内容不再作专门规定，但在条文中进行了有效衔接。总体来看，对外商投资法作这样的定位，既符合我国法律体系发展的实际情况，又能适应现阶段我国外商投资领域改革和发展的迫切要求。
二是按照市场化、法治化、便利化的标准建立外商投资促进和保护制度。我国经济社会发展和全面深化改革取得的成就，增强了我们的制度自信、立法自信，外商投资法清楚地表明了我国维护经济全球化和多边主义的立场，通过立法形式理性包容地回应了各方面关切。对于国内改革实践，外商投资法积极推动加强法治政府、诚信政府建设，在行政许可、市场监管等方面规范各级政府行为，清理废除妨碍公平竞争、扭曲市场的不合理规定、补贴和做法，公平对待所有企业和经营者，完善市场化、法治化、便利化的营商环境。
对于我国在国际营商环境竞争领域面临的困难和问题，我们认真听取外商投资企业、相关协会商会的意见建议，摸清情况、分析原因、找出对策，致力于通过法律促进外商投资，保护外商投资合法权益。在外商投资法中，促进和保护外商投资是规范最为充实的内容。外商投资法把促进和保护外商投资的总体要求和大政方针以法律形式固定下来，对已经成熟的政策措施通过法律作出规定。主要包括：第一，首次在法律中明确国家坚持对外开放基本国策，提出了国家实行高水平投资自由化便利化政策，营造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境的目标；第二，突出一视同仁、平等对待原则，保障外商投资企业平等参与市场竞争，平等适用国家支持企业发展的各项政策，平等参与标准制定工作，平等参与政府采购活动，和内资企业一样可以通过公开发行股票、公司债券和其他方式进行融资；第三，加强对鼓励和吸引外商投资政策措施和规范性文件的规制和约束，促使地方政府守约践诺；第四，加强外商投资服务，建立外商投资企业投诉工作机制；第五，加强对外商投资企业产权特别是知识产权的保护，禁止行政机关及其工作人员利用行政手段强制转让技术，泄露或者非法提供在履职过程中知悉的商业秘密。
三是以全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度为基础，重构我国外商投资的管理制度。准入前国民待遇加负面清单管理制度是外商投资管理体制改革的关键。准入前国民待遇要求在投资准入阶段就给予外国投资者国民待遇，有利于扩大对外开放程度。我们对这一制度的认识是随着改革开放的进程而逐步深化的。2013年以前，我国在国际投资协定谈判中只承诺准入后国民待遇。党的十八届三中全会决定提出，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。党的十九大报告提出，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。2018年11月，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上的重要讲话中指出，全面深入实施准入前国民待遇加负面清单管理制度。为贯彻党中央改革部署，全国人大常委会两次作出决定，授权在自贸试验区试行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，并及时修改相关法律，将这一管理模式复制推广到全国。外商投资法确立的准入前国民待遇加负面清单管理制度，取代了原“外资三法”规定的外商投资企业逐案审批或备案管理制度，体现了推动新一轮高水平对外开放的要求。这项制度的确立和实施，走过了以开放促改革、由局部试验到全面推广、由政策上升为法律的历程，是立法决策与改革开放决策相结合的成功例证。
世界上很多国家普遍面临的难题是大门敞开以后如何平衡经济利益与国家安全、自主发展与外部影响的关系。外商投资法确立了外商投资信息报告制度、外商投资安全审查制度，同时还与反垄断法相衔接，要求外国投资者并购中国境内企业或者以其他方式参与经营者集中的，接受经营者集中审查。这是在学习借鉴外国经验和国际通行规则基础上作出的规定，符合国际惯例，体现了责任担当。
三、深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，切实做好外商投资法实施工作
党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这是完善和发展我国国家制度和治理体系的纲领性文件。习近平总书记在关于《决定》的说明中指出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是把新时代改革开放推向前进的根本要求。外商投资法作为外商投资领域的基础性法律，是新时代加强外商投资制度建设、完善外商投资治理体系的重要举措，是推动规则、规制、管理、标准等制度型开放的重要体现，是建设更高水平开放型经济新体制的重要制度保障。我们要深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，切实做好外商投资法的实施工作。
一是加快制定完善相关配套规定。外商投资法确立的基本制度和规范，有的可以直接执行，有的已经有了现行规定，但还需要更多相关配套规定予以细化，明确可操作、可执行的具体规范。习近平总书记在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲中明确指出，加快制定配套法规，确保严格实施外商投资法。目前，国务院及其有关部门正在制定《外商投资法实施条例》，将进一步明确外商投资的界定，细化外商投资促进、保护和管理的具体制度措施，增强法律制度的可操作性。该条例现已公开征求意见，有关部门要抓紧推进，确保条例与外商投资法同步施行，保障外商投资法有效实施。
二是及时清理相关法规、规章及规范性文件。外商投资法对我国外商投资法律制度进行了根本性调整，有关部门和地方要抓紧对涉及外商投资的法规、规章和规范性文件进行全面清理，对于与外商投资法精神不相符合的，要及时予以废止或修改。
三是进一步做好外商投资法的宣传普及。外商投资法具有重要的政治意义和法律意义，要积极主动做好宣传解读工作。各级政府及其有关部门要高度重视，按照谁执法、谁普法的要求，进一步明确责任、抓好落实。相关部门工作人员要努力学习外商投资法律知识，增强服务、促进、保护意识，结合行政审批改革，提高办事效率和工作质量。在法律施行前后，要通过多种形式大力宣传外商投资法和我国对外开放政策，为法律实施营造良好的社会氛围。
四是加强对外商投资法实施情况的检查监督。全国人大常委会和有关专门委员会将采取多种形式督促做好法律实施工作，在外商投资法施行一段时间后将根据监督工作安排开展执法检查，适时听取国务院及其有关部门的专项工作汇报，对法律实施情况进行评估。
新制定的外商投资法展示了中国进一步扩大对外开放的新举措新形象，贯彻实施好这部法律是一项长期性、经常性的工作。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，扎实做好法律的贯彻实施，为我国积极吸引和利用外商投资、推动形成全面开放新格局提供有力法治支撑。
《 人民日报 》（ 2019年12月13日 06 版）
