拧紧水龙头 花钱问绩效(经济聚焦)
济南探索预算绩效管理由“事后评价挂钩”转向“事前精准控制”
本报记者 肖家鑫
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如何统筹解决财政资金缺口与低效无效闲置并存的突出矛盾？山东济南向绩效要财力，通过“三个挂钩”全覆盖，编制共性绩效指标，拧紧预算资金管理水龙头。五部门协同配合、精准联控，济南盘活沉淀资金，有效增加可用财力，提高了预算执行效率和财政资金使用效益。
10月30日，山东省济南市住建局的会议室，十几个人正围坐在一起激烈讨论。来自济南市财政局、相关预算执行单位、造价事务所等各方的代表，正围绕一个个项目的预算支出据理力争。
正在举行的是2020年济南市财政预算事前评估会，评估结果将直接影响这次会议涉及项目的预算金额。钱多了少了，都得有个明确的“说法”，让各方都能接受。
为解决预算绩效管理存在的突出问题，2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，力争以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量。济南从2018年开始，在预算投入较大的领域和项目中探索开展预算事前绩效评估，以便更加科学、精准、高效地使用财政资金。2019年，济南决定在全市全面实施预算绩效管理。如今，政策实施的效果如何？遇到了哪些困难？有哪些经验值得借鉴？记者进行了采访。
申请预算狮子大开口？
“三个挂钩”管好预算资金钱袋子
费毅青是济南市住建局财务处处长，当济南市财政局预算处处长王鲁飞找到她商量开展预算绩效管理试点工作时，两人都对工作难度有着充分认识。
济南实施预算绩效管理，就是要在预算这块大蛋糕上动刀，通过绩效管理，让预算从编制到使用，更加精准高效。为此，济南市先后出台了《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》及两个配套的具体工作办法。
不过，开展具体工作时，王鲁飞还是犯了难。“开展预算绩效管理，没有现成的经验可以借鉴，只能靠我们自己摸索。”
一家单位的财务人员对记者坦言，很多单位在申请预算时，基于各种因素，有时会提高申报金额，财政部门为了拧干这些水分，也会进行大幅度的削减。王鲁飞说，这种较为粗放的预算管理方法，无疑是比较低效的。
为此，济南探索了预算精准编制的“三个挂钩”。第一个“挂钩”，指的是预算编制与事前绩效评估审定的下年度资金实际需求等挂钩。“也就是说，在预算编制中，对相关项目提前进行评估，实现精准安排项目预算。”济南市财政局副局长周之勇说。
这一点看似简单，但也要对接好第三方造价事务所，对项目预算进行科学评估。据了解，在编制2019年部门预算时，济南市开展了产业政策、城建计划、教育等领域88个政策和项目事前绩效评估，共涉及预算金额66.2亿元，审减21.3亿元，评估结果已与预算安排挂钩。
济南还将预算编制和预算绩效目标挂钩。“简而言之，就是钱拨给你了，你要按照计划把资金使用到位。”济南市财政局预算绩效处处长尹树莉介绍，济南按照“谁申请资金，谁编制目标”的原则，倒逼有关部门健全绩效目标内部编报机制，制定详细的资金使用计划。
第三个“挂钩”，则是预算编制与上年预算执行绩效挂钩。“我们会根据上一年的预算执行情况，对绩效好的政策、项目优先保障，对低效无效资金一律削减或取消。”王鲁飞说。对于预算资金管理来说，“三个挂钩”无疑是拧紧了水龙头。
预算执行效率低？
“三个指标”让财政资金使用有了紧箍咒
上海财经大学公共经济与管理学院教授刘国永表示，《关于全面实施预算绩效管理的意见》的印发适逢其时，既符合我国财政体制改革规律，也适应了目前减税降费等政策的需要，可以有效解决“财政资金缺口与低效无效闲置并存”的矛盾。济南的探索，可以有效防控资金沉淀的产生。
资金为何会沉淀在账户上？原来，在预算编制和执行过程中，一些项目的预算往往由于各种因素当年不能全部支出，这部分资金就会沉淀在账户上，造成无效闲置。而与此同时，当年一些急需资金的项目却嗷嗷待哺。为解决这一难题，济南创设预算执行进度、预算支出率、预算到项目率等3个反映预算执行效率的共性绩效指标，纳入“预算绩效精准控制”机制，编入预算编制软件系统，倒逼相关部门单位提高资金使用效率。
2019年，这3个共性指标已编入当年部门预算，在济南全市446个预算单位1500多个项目实现全覆盖，涉及部门预算专项资金约600亿元。
周之勇介绍，为确保预算精准执行，济南通过跟踪评估，逐笔严格按项目实施进度和绩效情况实行精准拨款。通过绩效预警和整改，对问题严重或整改不到位的项目予以暂缓，或停止预算拨款直至收回已拨资金，对预计年底无法支出的项目资金及时进行精准清理收回，调整用于全市重点项目，精准盘活沉淀资金，有效提高预算执行效率和财政资金使用效益，“相当于给财政资金的使用念起了紧箍咒”。
据济南市住建局局长吕杰介绍，某环保污染治理补助项目，今年年初预算安排2500万元，截至7月底实际到位600万元，资金到位率24%，实际支出为零，未达到支出进度等绩效目标。通过对该项目资金绩效跟踪监控了解到，经过连续3年的政策补助，绝大多数参建企业环保污染治理意识显著提高，项目建设过程中能够严格落实环保治理各项措施，故该补助资金已不需要再支出。因此，经过跟踪评估论证，及时取消了年初该项目预算计划2500万元，并将已到位资金600万元收回。
部门间配合无机制？
五方协同精准联控形成齐抓共管共治合力
预算绩效管理是一项综合性系统性工程，单依靠财政部门一方的力量，难以达到理想效果。
周之勇坦言，在绩效管理推进初期，财政部门承受了不小的压力。为此，济南建立了人大、纪检监察、组织部门、财政、审计等协调配合的“五方协同精准联控”工作保障机制，形成齐抓共管共治工作合力，实施“花钱共问效”。
五方各有分工。市人大重点审查监督支出预算、政策和项目实施效果；市纪检监察部门通过巡察和专项监督，促进预算绩效管理工作的全面落实；市委组织部门将预算绩效指标纳入全市经济社会发展综合考核和干部政绩考核体系；市财政部门负责指导各部门单位开展预算绩效管理工作，对实施情况进行督导考核；市审计部门依法对预算绩效管理情况开展审计监督，并将预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围。
为此，济南搭建了信息共享平台，联网统筹使用市人大预算联网监督系统、市纪检监察系统监督体系、市委组织部绩效考核体系等绩效信息资源，打造动态协同绩效管理专网平台。
刘国永建议，在加强监督执纪力度的同时，还可以通过明确预算绩效管理主体、赋予预算执行部门更多自主权等方式，提高相关单位的积极性。
济南市财政局局长刘大坤表示，在国家大规模实施减税降费的大背景下，各级财政收支平衡压力增大，“我们向绩效要财力，探索预算绩效管理由‘事后评价挂钩’转向‘事前精准控制’，有效防控、盘活沉淀资金，最终实现‘沉淀变财力’，提高财政资金配置效率和使用效益。”
《 人民日报 》（ 2019年11月29日 10 版）
