——从预算乱象看预算公开的制度性障碍

　　2013年部门预算公开大幕开启。继广东、北京、上海、陕西等地公开2013年部门预算，国家发改委等多个中央部委近期也向社会公开2013年部门预算。虽然公开的项目有所增加，但从整体看，大多数预算报告按功能分类，内容粗疏，普通公众难以看懂。

　　此外，项目支出数额巨大、“其他支出”暗藏玄机、“三公”预算藏头露尾等现象依然突出。专家认为，推进预算公开的目的是接受公众监督，国家应出台预算公开的规范和标准，重点公开三公预算，让部门预算报告“看得懂、能监管”。

　　内容粗枝大叶，谁能看懂？

　　半月谈记者梳理发现，各地的部门预算报告长短不一、格式各异，短则四五百字，长则三四千字。北京、陕西两地的部门预算报告主要包括情况说明、总体收支预算、支出预算和三公经费支出预算四个方面内容。而上海、深圳等地的部门预算报告则没有单独列出三公经费预算情况。

　　从内容分析，多数预算报告按功能分类，且内容粗疏。以上海某部门的预算报告为例，只列出了农林水事务和教育两项预算支出，未列出基本支出和项目明细。陕西一个部门的公共预算拨款支出明细表只列出了一个项目支出，也没有具体名目。

　　少数报告按经济分类，但往往只有大数，没有详细名目。深圳某部门2013年预算报告列出了发票登记工本费5000万元、电子政务运维费1653万元、信息化建设费1000万元等11个具体项目的预算支出，并和2012年项目预算支出作了比较，但由于每个项目支出缺乏更具体名目，公众依然很难进行监管。

　　南京财经大学公共财政研究中心主任黄斌表示，目前的预算公开主要是按照钱的功能所做的账本。显然，按购买的商品或服务来分类的经济分类账本要比功能分类账本更详细。他举例，以教育部门为例，按功能分类主要就是教育，人们只知道这笔钱用在教育上，但具体怎么用不得而知。如果从经济分类来看，人们就可以知道这笔钱中有多少用于教师员工的工资奖金，多少用在教材教辅、教师培训及其他教学业务上，多少用于教学设备购买或教学楼修缮和建设上。“可以说，预算支出越细越具体，公众的监督力度也越大。”
   “项目”数额巨大，暗藏猫腻？

　　细心的人会发现，各地部门预算报告中的项目预算支出一般占支出预算总额的20%～50%，有的占比接近70%。如上海某部门2013年预算支出总额为1533万元，其中项目支出1040万元，占比高达68%。

　　全国政协委员、南京大学教授高抒介绍，按照世界通行标准，项目支出应属于临时性支出，一般用于应对可预见的突发事项，大多远远低于基本支出。但从国内的预算报告看，项目支出数额巨大，有的已超过基本支出，这意味着“灵活要钱、灵活花钱”变得更加容易。

　　有些项目支出表述模糊，与日常工作内容重复。某市发改委支出预算表一共列支了157个项目，从名称上看，全市发展和改革调研经费、全市发展改革工作经费、“三贴近”调研工作经费、经济综合调控研讨工作经费等项目内容交叉重复，且数额巨大，少则50万元，多则近300万元。

　　业内人士透露，一些项目支出“不能往细里说”，因为很多三公经费就暗藏在这些项目支出中。高抒向半月谈记者举例，一次他随一科研机构到美国访问，当地接待人员奇怪地问：中国公务团大多是半天公务，其余时间旅游，你们团怎么全是公务活动？“本该是正常的情况，反倒出乎人家的预料。你说，这些大量的公款旅游费用，能详细在预算中列清楚吗！”

　　三公经费藏头露尾，怎能说清？

　　北京、陕西、广东等地部门预算报告公布了三公经费预算，受到舆论积极评价。如北京市环境保护局的预算报告专门列出了因公出国(境)费用、公务接待费、公务用车购置和运行维护费等预算支出，并和2012年进行比较，对于一些支出增加预算的原因做了简单说明，比以往有所进步。但从总体看，三公预算仍然比较笼统，缺乏约束力。

　　广东省质监局预算报告曾包含一份较为翔实的三公经费预算表，具体列出了公务接待标准及预计接待人数、公务用车数量及每月花费、因公出国人数及平均每人预计花费等数额。然而，这些内容仅在网站上停留了一个晚上便销声匿迹。取而代之的是和其他部门统一格式的“简版”预算：因公出国(境)经费236.53万元、公务用车购置费232万元、公务用车运险费1028.95万元、公务接待费280.37万元。

　　深圳公共预算观察志愿者吴君亮分析，政府预算的“糊涂账”主要集中在三公经费。“这份只公开了一个晚上的三公经费详细预算表充分说明，政府掌握的财政预算信息远远多于已经公布的。详细公开三公预算在技术上没有任何困难。”吴君亮说。

　　“其他”频现，有何玄机？

　　中国人民大学的一项调研发现，在一些政府预算中，“其他支出”数额巨大，一些基层政府尤为明显，最高的能占本级支出的40%左右。某市2011年一般预算支出中，“其他支出”达146亿元，占总支出的11.6%，仅次于教育支出。

　　“其他支出”看不到具体支出用途，奖金补助、吃喝招待等费用都可罗列其中，自然让一些地方和部门“爱不释手”。黄斌分析，按照国际惯例，“其他支出”占比一般低于10%，但国内有的部门预算中，“其他支出”占30%以上，大量财政资金在科目间“流转”，加剧了“乱花钱”的风险。

　　专家认为，“其他支出”一旦成为政府财政预算的固化模式，不仅不利于公共财政、透明财政的构建，还会制造腐败现象。近些年，国家审计报告查出了大量的财政问题，譬如年终突击花钱，都与财政资金违法行为有关。造成这些现象的主要原因，就是预算不够细化，缺乏透明度。
    一个预算，两种版本

　　“不是说不清楚，而是不想说清楚。”吴君亮表示，在实际操作中，各地各部门预算都有详细的按经济分类的收支账目，业内称之为“详版”预算，但一般仅供内部和上级掌握。公开的大都是经过加工的“简版”预算，只有一些概括性的数据，即使是精通预算的专家也没有办法看出名堂。

　　事实上，预算报告有很强的专业性，没有经过相关专业培训的普通公众很难从厚厚的预算报告中解读出有用的信息。

　　“但是，政府部门只有公开详细的预算报告，有监督意愿和专业能力的公民才能去监督，预算报告对公共财政才能起到真正的约束作用。”黄斌说，每年香港特区政府公开的各部门预算报告摞起来，比一个成年人还高，一般公众也没有兴趣和能力详细阅读。这就需要政府负担起另一个职能，向公众宣传预算知识，对年度预算和决算进行要点解读，由此增强公众对财政监督的能力。

　　“公开详版预算，是一场政府部门自我革命。仅靠部门和从业者自身的意识提升和觉悟提高，恐怕不乐观。”中国社科院法学所法治国情调研室副主任吕艳滨表示，这几年，一些个人和机构多次申请公开三公预算，但相关部门经常以“没有相关信息”“没有统计和公开的义务”为由拒绝。推进预算公开离不开媒体和专业团队的推动，同时国家应给予制度上的充分保障。

　　让预算公开“不得不说清楚”

　　“阳光是最好的防腐剂，加强预算监管首先要加大预算公开。”高抒表示，国家应督促地方政府和部门尽快公开详细的预算报告，接受社会各界监督。

　　国务院总理李克强在5月6日召开的国务院常务会议上指出，要下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案。专家认为，国家应制订预算公开的文本格式和标准，进一步细化支出账目，加强对预算的监督问责。

　　“消除公务消费腐败最根本的措施是强化对公共预算的控制，真正切断公务消费腐败的资金来源。”西安交通大学廉政研究所副所长李景平认为，政府应改变目前预算的粗放型和随意性，将预算精确到每一个具体项目；同时，对现有部门的预算管理体制进行改革，加强对预算的刚性约束机制建设，尽快把部门预算纳入规范化、法制化的轨道。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，加强预算审计是约束三公经费的重要抓手，但由于制度执行乏力，预算变成一些部门的财务管理工具，约束力大大降低。国家相关部门应加大对预算审计和执行，重点查处财政资金在项目间任意流转、预算外使用资金等违规违法行为，建立预算的权威性和约束力。(记者 凌军辉)