新华网济南４月２７日电（记者王海鹰 吴书光）今年以来，山东省和江西省南昌市的户籍管理部门决定，新生儿凭《出生医学证明》即可落户，与征收社会抚养费实行“脱钩”；而过去对超生的新生儿，在没有征收社会抚养费（相当于罚款）之前是不予上户口的。

分析人士指出，个别省市公安部门将超生的新生儿办理户口与罚款“脱钩”，这是否意味着其他省市此类户籍政策也会逐步松动？

罚款落实难，落户成筹码

北京市民李雪今年２１岁，超生的她至今没有户口，“上不了学、没有医保，没法坐火车，去不了图书馆，打不了工……所有需用身份证的，我全干不了，甚至到药店买感冒药，由于没有身份证，我也买不到。”李雪说。

从１９９８年，李雪的父母就开始为李雪的户口问题奔走。而当地派出所答复说，要落户需要计生服务证以及社会抚养费缴纳证明。

长期以来，我国新生儿落户与计划生育政策捆绑在一起，属于违反计划生育政策出生的新生儿，其落户需要先缴纳一笔社会抚养费。

山东社会科学院人口学研究所副研究员李兰永认为，从社会管理的角度来讲，“社会抚养费征收”与“落户”二者本来不该挂钩。一些基层政府为了做好计生工作，将社会抚养费征收和落户挂钩，实属无奈，这种计划生育管理方式是一种“土政策”。

由于未能缴纳罚款，有不少孩子成了黑户。我国第六次人口普查发现，有１３００多万人没有户口，其中大部分是超生而未缴纳社会抚养费的人口，因而未能进行户籍登记。这些黑户人口以后面临着就学、就业、出远门、结婚生子等诸多不便，无法享受社会福利。

据了解，华东一些省市的社会抚养费征收率略高于７０％，也就是说大约３０％的超生人群未缴纳社会抚养费而不能落户。这只是发达省份的数据，在一些偏远省份，社会抚养费征收率更低，黑户数量更大。

一位人口专家指出，计生工作一票否决，以及社会抚养费征收难度大，使得“超生罚款”与“新生儿落户”捆绑成为通行的“土政策”，超生而未缴纳罚款，就不能办理户口，落户成了计生工作的一个筹码。

超生与落户脱钩用意何在？

今年２月中旬，山东省公安厅发布《关于进一步规范出生登记管理有关问题的通知》指出，《出生医学证明》是办理出生人口户口登记的法定证件，无需村（居）或乡镇、街道办事处开具落户介绍信。对未婚生育、计划外生育、超计划生育等违反计划生育政策的出生人口，绝不允许随意设立任何前置程序和附加条件，绝不允许推诿扯皮、久拖不决甚至拒绝受理，绝不允许造成“黑户”。

“这次规定落实后，之前应予落户而未能落户的人口浮出水面，人口统计将更加真实，有利于宏观管理。”山东省公安厅有关负责人对记者说。

数据显示，２月中旬以来，山东省公安机关为新生儿办理出生登记３０多万人，其中为１周岁以上出生人员办理出生登记１２万余人。

不仅山东省，南昌市４月１日起也实施新的户籍业务办理规范，只要提供真实合法的出生医学证明及相关手续，新生儿就可办理户口登记，与社会抚养费脱钩。过去新生儿办理户口登记时，派出所要核验其生育服务证或再生一胎服务证。

南昌警方人士称，本次实施的针对新生儿落户的措施，是从“以人为本”的角度出发，所采取的人性化措施。

专家指出，给予“超生的新生儿”办理户籍，将方便他们今后的入学、就医、就业等，有利于保障他们的合法权益。

规范政府行为，依法使用权力

“父母超生违法，板子不应打在孩子身上。”李兰永认为，我国人口与计划生育法要求，对违反该法生育子女的公民予以征收社会抚养费的处罚，但并未规定不予上户口、不予入学的处罚。

我国户口登记条例规定，户口登记机关应该对出生的中国公民予以登记，无附加条件。１９８８年，公安部、原国家计生委联合下文指出，任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的法规，禁止将计生证明、超生罚款与户口登记捆绑。

“超生”与罚款“脱钩”，是政府依法行政的一个具体表现。北京市隆安（济南）律师事务所律师周雷说，在建设法治政府过程中，必须确保行政权力在法律框架内运行；同时，户口管理部门应该把解决落户难等问题，作为改进作风的突破口。

法律界人士表示，国家治理体系和治理能力现代化的核心是法治化。对于政府部门来说，法无授权不可为，政府权力是有边界的。

据了解，除了山东、南昌等地外，还有很多地方仍未实施“超生罚款”与落户“脱钩”，主要是担心社会抚养费“征收难”。

毫无疑问，与落户“捆绑”不能使社会抚养费应收尽收，“脱钩”后，社会抚养费征收将面临更大难题，也会影响到计生部门工作人员积极性。李兰永认为，未来社会抚养费的征收应该通过法律途径，比如申请法院强制执行来实现。