“以罚代管”没堵住源头，反而刺激超限超载
“治超”成部门争利战场（热点解读）
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2000年4月，交通部《超限运输车辆行驶公路管理规定》开始实施，全国治超工作全面启动。然而，治超的“文山会海”不仅没有管住超载超限，甚至还异化为保护管理部门“创收”的工具。
近日，河南车主张高兴夫妇因不满超限处罚决定而服毒，酿成一死一伤悲剧。
一边是频频下发的“治超令”，一边是屡见不鲜的超载超限。自2000年交通部《超限运输车辆行驶公路管理规定》出台以来，全国“治超”已14年之久，缘何“超”与“治超”仍并行“在路上”，难见成效？
罚款为上，一些“治超”规定成为管理部门创收工具
2000年4月，交通部《超限运输车辆行驶公路管理规定》开始实施，标志着全国治超工作全面启动。随后各地相继召开会议落实，出台管理办法，开展专项行动，对“治超”不可谓不重视。
然而，时至今日，“治超”的“文山会海”不仅没有压住超载超限，一些文件甚至异化为保护管理部门“创收”的工具。有关人士分析指出，一些地方发文、罚款成“治超”惯用“手腕”，衍生出“罚款月票”“包季套餐”等荒谬现象。这些治理手段注重形式而不用心解决问题，突出表现在：
——罚款为上。罚款简单直接，且与部门创收挂钩，成为许多地方“治超”的首选。如2009年颁布的《陕西省超限运输行政处罚自由裁量权实施标准》中，将超限额度划分为14等，每一等对应从警告到3万元的处罚。多位司机告诉记者，执行中管理部门经常只罚款而不要求卸载。
——紧一阵松一阵。从事大货车运输8年的刘师傅说，遇上各种专项检查、专项整治行动，超载超限问题就会明显收敛，执法也更为规范，但效果也就那阵子。
2013年11月河南就曾发生永城车主因超载罚款而服毒自杀事件，交通运输部为此从12月10日起在全国开展为期3个月的交通运输行业公路执法专项整改活动。然而，一年后，类似的悲剧却再次上演。
——各行其是，为己谋利。山东的曾师傅告诉记者，他从山东临沂拉一车银杏树到安徽砀山，200多公里的路程遇到三批执法人员，分别对超高、超宽和超长课以罚款。
“治超”成为一些部门争夺利益的“战场”。河南省一位分管交通运输的负责人表示，当前的运输路政管理体制不顺，仅运输路政管理部门就有好几个主体：高速公路执法、干线公路执法、农村公路执法等等，各部门各行其是，为自己谋利，才造成如此管理“乱象”。
只罚不管，四个“大盖帽”拦不住一辆超载车
山西是超载超限问题较为严重的省份之一。山西省治超办检查组在一次调查中发现，在不到10公里的一条公路路段上，设有一个治超点、一个煤焦营业站、一个交警流动检查点和一个交通流动检查点，但大量违章车辆不进治超点就扬长而去，个别执法人员甚至在检查组试图检查时助其逃脱。四个“大盖帽”却拦不住一辆车。
全国治理车辆超限超载工作领导小组曾要求突出源头治理，但“以罚代管”的治理思路不仅没堵住“源头”，反倒刺激超限超载之风更盛，给公路带来了更大的伤害，而为此埋单的则是财政和老百姓。据了解，全国每年因超限超载造成的损失超过300亿元。而据货车司机赵师傅透露，从唐山拉15吨西红柿到哈尔滨交罚款1000多元，相当于每斤要加价四五分钱。
对于执行政策的管理部门来说，为部门创收使他们有“罚款”的动力。一位县级交通部门的负责人表示，每笔正规罚款如实入账后，会按照一定程序上缴上级财政部门，而部分罚金会按照一定比例返还给本部门。当前，治超工作有许多部门协同参与，为了增创，不少部门绞尽脑汁，在自己的领域创造“罚款项目”，但真到要管理时，又难以形成合力，形成分块执法、只罚不管的状况。
管理部门“只罚不管”，反而刺激了车主开动脑筋，给车辆“加码”。山西省治超办曾在公路上查获大量非法改装的、载重量100吨以上的七轴、八轴车，而一般情况下只允许六轴及以下汽车上路。对于车主来说，超限超载程度越大，能够获取的利润越多。河南省永城市发生的极端事件，其背景也是车主为了谋取利润而超载。
因此，“治超”陷入了一个以罚代管、车辆加码、财民埋单、发文治理、再制定更多罚款规定的恶性循环之中。
行政权力膨胀，法律规定的制定缺乏系统思维
越来越多因“治超”而导致的自杀事件不断刺激着人们的神经。张高兴夫妇服毒后，社会不断呼吁，要改变现有的管理方式，不要让类似的事件再次发生。
一些专家认为，在“只罚不管”的变相执法创收背后，是行政权力的膨胀。重庆大学经济与管理学院教授廖成林认为，“短平快”的行政“作为”，难以长效，而且由于处罚者与被处罚者成为“利益共同体”，这种短效做法更容易被消解。他认为，必须建立对管理部门的监督体系，让权力服从于制度。
行政权力膨胀的实质是法律监管的无力，法律、规定的制定缺乏系统的思维。不少干部和一线治超执法人员都认为，要彻底治超，跳出恶性循环怪圈，必须科学立法，切实对执法者和车主进行双向规范。
十八届四中全会提出，要实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。要让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。改变“只罚不管”的现状，需要有能见成效、成长效的管理制度。
从货车车主一方来说，应加强守法意识教育和法律法规学习；应该通过法律约束，规范其健康运营，不纵容其违法行为，不因任何极端行为降低法律的刚性和严肃性。
从执法者一方来说，应从体制改革入手，通过完善相关法律依据，明确处罚标准，整合执法主体，建立权责清晰、监管有力、执行高效的综合执法体系，同时要规范执法，铲除滋生趋利执法、以罚养人、以罚代管的土壤。
（据新华社北京12月1日电 记者聂可）
《 人民日报 》（ 2014年12月02日 09 版）
