名目繁多的罚款，究竟是社会治理的有效手段，还是公权自肥的敛财工具？
本报记者 刘志强
你被罚过款么？
如今，大大小小的罚款“名目”太多了，一不小心就会被递上罚款单，不管你服气不服气。
一项项罚款，真能起到维护公序良俗的作用吗？哪些机构有权力开具罚单，罚多少合理？收缴的罚款用到哪里去了？为罚款而罚款乃至“为罚款而不作为”该怎么遏制？对这些问题，咱老百姓心里有一个大大的问号。
本期“民生视线”将剖析罚款乱象背后的深层原因，探寻规范罚款行为的解决之道。
——编 者
■罚款不是“万能钥匙”
治理瞬间发生的、普遍的、轻微的违法行为不应靠罚款，重大处罚决定应召开听证会
不久前，河南省新郑市餐馆老板黄先生因使用了从郑州带回的食盐，被当地盐业部门处以200元罚款。此事引得舆论哗然，市场经济搞这么多年了，缘何“跨区域用盐”还会被罚？
今年8月，湖北省保康县两名村民因在办酒席时用了每盒18元的“超标”香烟，违反了为提倡勤俭节约而制定的村规，分别被村委会处以500元罚款。消息一出，便有法律专家指出，“最牛村规”涉嫌侵犯村民合法权利。也有人质疑，村委会有无权力对村民罚款？
当前，罚款措施在我国城市管理、社会治理、维护市场秩序时被广泛运用。可是，细究这些罚款措施的效果，却并不理想——
一些罚款难以落实。
2013年6月，南京开始实施《生活垃圾分类管理办法》，其中提出“不分类投放垃圾将处50至200元罚款”。有基层干部直言，这样的行为瞬间发生，当事人不承认，执法者取证很难，罚款规定形同虚设。
一些罚款见效不大。
2013年5月，北京对行人闯红灯开展了集中整治，对违规者视情节轻重处以10—20元罚款，之后部分街区路口“闯红灯”行为略有收敛。然而，两个月后，“中国式过马路”又故态复萌。
一些罚款尚不明确。
2012年10月30日，武汉地铁依据刚刚实施的《武汉市轨道交通管理条例》，对一名在列车内进食的乘客开出首张50元罚单，此后，该条例执行至今。而在今年9月，北京市人大审议《轨道交通运营安全条例》时，删除了草案中提出的“进食罚款”，改为对乘客进行倡导。类似地铁进食这种发生在公共场所的不良行为，介于“公序”“良俗”之间的模糊地带，用道德层面的“劝导”缺乏执行力，在制度层面予以惩罚又太重了。
清华大学公共管理学院教授、廉政与公共治理研究中心主任程文浩认为，罚款作为一种日常性的管理手段，目前存在过多过滥的问题，“应将罚款控制在合理和必要的程度。”
那么，哪些罚款确有必要，哪些罚款又应当取消呢？
“一个罚款处罚的作出，需要发现线索、检查、收集证据、形成链条、补充取证、正式决定等环节，重大处罚还需开听证会。”中国人民大学教授、宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川认为，治理那些瞬间发生的、普遍的、轻微的违法行为，并不能依靠罚款，而是更多要靠道德或其他的调整机制，不然就会带来过高的社会运行成本。
在莫于川看来，规定罚款应有一个原则，就是认定某种违法行为侵犯了其他社会主体的权益，即公共利益，如果不采取罚款，便不足以教育本人，也不足以影响他人。程文浩也表示，合理的罚款应当能够通过一次性的成本，达到长期抑制某种行为和动机的目的。
■罚款不是“经费来源”
税费改革后，一些部门又打起罚款的主意，用罚款作“补贴”
河南省永城市一名大货车女车主在被当地运政、路政部门相继开出罚单后，因不堪重负而服毒自杀。引人唏嘘的新闻背后，内幕更令人气愤：在当地，运政执法部门竟要求货车司机办理“年票”：每年缴纳3000元，超载行驶便不再罚款。自上世纪90年代初就浮出水面的“公路三乱”，奈何延续至今？
“还有更恶劣的，‘放水养鱼、钓鱼执法’。就是在违法行为比较轻微的时候不管理、不提醒，反而采取放纵态度，等把违法行为‘培养’得很重时，再予以重罚，这就和管理初衷差了十万八千里。”莫于川说。
“按道理，罚款所得不应与执法机关的收入有半毛钱关系。”莫于川表示，尽管这些年我国一直在推进罚缴分离、收支两条线，但是基层仍存在很多走样的情况：有些执法机关将罚款截留，用来弥补办公经费不足，或者充实“小金库”；有些地方财政部门也参与其中，直接将执法机关上缴的罚款资金按照一定比例返还，或者是在安排资金和项目时对上缴罚款多的单位予以“照顾”，以激励他们多罚多缴。
执法机关为什么打起罚款的“小九九”？是为了“养队伍”。2012年，湖南邵阳市城管局从社会上聘用了一些市容环境监督员，因财力不足，便将八成罚金返还奖励给监督员本人。对此，莫于川评价，地方政府在明确某执法机关事权的同时，必须配备足够的财政资金，严禁用罚款充作经费，防止因此引发执法过当。
“政府的收入来源，一是收税，二是收费，三是罚款。”莫于川告诉记者，这些年来，我国先是对税种和收税行为进行了规范，后又推行了费改税改革，使乱收费得到一定遏制，于是，一些机关又开始打罚款的主意，“这种不正当的利益冲动必须切除掉。”
■治乱象，政府应担起责任
要在法律上重新界定究竟谁有处罚权，倡导群众举报乱执法行为，提高罚款资金透明度
“动不动就罚款，有时候去机关大院、居民社区办事，车停的不是地方，就被贴条罚款。可事前并没有什么‘违规告知’呀，他们不是执法机构，有权力对我开罚单吗？”在北京某银行就职的刘女士质疑：戴个袖标就有权罚款，这跟“抢钱”有什么区别？
“治理罚款乱象，政府应担起主要责任，应同时规范罚款的主体、类型、过程和用途，四管齐下。”程文浩表示，具体来说，一是要在法律上严格界定处罚权的主体，不能说谁都可以出台一个制度，然后坐地罚款；二是要规范罚款的类型和标准，明确哪些情况下适宜用罚款，哪些情况下严禁罚款；三是要规范罚款过程，罚款者本身是不是执法人员、其罚款依据是什么、有无对不当罚款行为的投诉机制、罚款是通过现金还是公共账户缴纳等问题，都需在执法过程中予以明确，并接受社会监督；四是罚款的取向和用途要公开透明，很多罚款罚的时候轰轰烈烈，而罚款去向和用途老百姓却一概不知，这必然影响政府公信力。
按照《行政处罚法》，行政处罚权的设定权限是到市一级，基层不能随便创设罚款项目。莫于川告诉记者，近年来不少省市为防止基层滥用权力，根据不同违法行为的情形和程度，更详细地界定出罚款额度，这也助长了基层执法机关滥用权力。
“我们还应当畅通公众的参与渠道，完善问责和监督机制。”莫于川表示，针对罚款乱象，应倡导群众举报乱执法、吃黑钱等行为，让其更多败露，“只要发现线索后严肃惩治，这些行为就不易横行。”
治理乱象，政府除了要约束、规范好自身行为外，还要规范好社会上政府外的罚款行为。“基层组织制定的村规民约、企事业单位制定的规定、学校制定的校规等，都可视作‘软法’。”莫于川认为，政府应帮助“软法”的制定主体对内容进行调整，使其与上位法相符合，“比如湖北省保康县倡导节俭的村规中规定了限制消费的内容，就违背了市场的正常规律。”
■完善社会信用体系
杜绝“罚完再犯”，提高违规的潜在成本更有效
“我们倡导以人为本，社会治理的最终目的是促进经济发展、社会进步和民生改善。”莫于川认为，随着时代变迁，以及管理型政府向服务型政府转变，罚款作为一种很重的损益性手段，应当备而不用、尽量少用，“光靠罚，罚不出一个好的秩序。要使社会面貌得到更长久的改善、违法行为得到更根本的遏制，则要在罚款之外，再想些别的招数。”
“10年前，北京好多市民还没有排队上车的习惯；但是奥运会之前，每个月都有排队日，每个公交和地铁站点都有志愿者、执勤人员引导大家排队，那之后，市民逐渐养成了排队上车的习惯，秩序越来越好。”在程文浩看来，人的行为是可以被改变的，良好习惯的养成，有时固然要靠“禁”，但更多要靠教育与引导，“罚款不是唯一手段，用正面激励而非负面惩罚有时会更有效。”
程文浩又举了一个例子：司机在北京开车时不敢闯红灯，因为一旦违法，不仅会被罚款，还会被扣分，罚款可能就是几百元的支出，但是扣分有可能中止司机继续开车的权利。在这个例子中，扣分显然能起到比单纯罚款更好的威慑效果。同样道理，为什么在很多发达国家，人们搭乘公共交通时轻易不敢逃票？是因为这个“污点”会进入个人的信用记录，影响当事人将来应聘工作、申请银行贷款等。“这些后续的潜在的违法成本，要远远大于一次性罚款所导致的经济成本。”
“我们现在的问题，就在于罚款之外有没有更多潜在的成本。”程文浩认为，由于没有成熟健全的信用体系作保障，现在往往是缴纳罚款、付出一次性成本之后，就可以安全退出，甚至可以继续违法，“要发展市场经济、走上现代社会，建立一个完善的社会信用体系是当务之急、必经之途。”
《 人民日报 》（ 2014年10月31日 17 版）
