（全面深化改革进行时（浙江篇））
“行政审批制度改革，搞了十多年，改革的空间还有多大？”
“这次简政放权，能否走出审批事项‘不减反增’的怪圈？”
“制度红利的释放，能在多大程度上促进经济社会发展？”
……
为回答在新一轮简政放权改革中群众的关切、疑虑，调研采访组踏上了开往南方的高铁列车。
到达浙江，改革开放的前沿，扑面而来的不仅有朵朵的鲜花，还有早已模糊了界限的城市和乡村。
“扁平化的现代政府，最有可能在弥合了城乡差异的环境中建成。”政治学的规律总结提示我们探寻经济繁荣背后的制度基因。
政府简政放权，能否真的不反弹
走进杭州“市民之家”，首先感受到的是政府办事的效率。“看，这里就是政府。与市民打交道的政府部门90%以上进驻市民之家。在这栋楼里有1000余名工作人员和321个窗口，可以为民办理942项事务。”杭州市行政审批服务管理办公室主任祝永平领着我们走进这栋总面积2.8万平方米的现代建筑。
前来办事的群众如同在银行办理业务一般，凭号排队到窗口。办社保、取护照、领房产证，甚至交罚款，全都能享受微笑服务。“现在已经习惯了这样与政府打交道。”来办证件的刘德明告诉记者，在这里，不用一间间办公室敲门，也看不到跷着二郎腿看报的工作人员。
“浙江搞了10多年的行政体制改革，针对群众的便民服务，已经做得很不错了。如今，深化行政体制改革，我们把着力点放在审批制度改革上。”祝永平说。
企业投资，需要注册、立项、批地、贷款、设计、建设、验收……在数不清的环节中，要和大大小小的政府部门打交道。如今，改革主要是压缩行政审批的环节链条，服务企业等市场主体，让投资项目尽快实施，让市场活力持续迸发。“就像人的血液一般，流动起来，才有生命力。”
压缩审批时限，立竿见影的是取消一部分审批事项。杭州市市长张鸿铭介绍，去年10月和12月，杭州分两批清理削减了448项审批事项，其中行政许可事项118项，非行政许可审批事项330项，削减率达到51.26%。
取消下放的权力会不会反弹？或者摇身一变，以其他形式再次回归？历次改革中，这样明减暗增、越减越增、不减反增的现象时有发生。如何确保政府“瘦身”后不反弹？浙江的做法是：公布三张清单。将政府权力清单、企业负面清单、财政专项资金管理清单公布，框定“瘦身”后的政府权力，坚决防止反弹。
不久前，富阳市对外公布了全国首张县域政府部门权力清单：交通局134项，环保局41项，人事局29项……打开“富阳市网上政务大厅”网站，首页就是全市行政部门的权力清单。媒体纷纷转载，网民频频点赞。承载着全省推行权力清单制度“破冰”任务的富阳市，交出了一份完满答卷。
“清单思维”其实是一种法治思维，权力清单，让政府“法无授权不可为”；负面清单，让企业“法无禁止即可为”。这样的法治思维在浙江的改革中随处可见。
压缩审批时限，可挤的水分有多少
审批事项少了，理论上，审批的速度应该快了，但现实生活远比理论复杂。“我国行政管理是条线为主，本系统内上传下达比较通畅，但系统与系统之间互联互通就比较困难。”浙江省发展改革研究所所长卓勇良认为，过去，像电路串联式的审批，必须等上一家单位审批盖章后，再交给下一家单位。
电路不仅有串联方式，还有并联方式，对于审批来说，并联的好处是不同系统的审批可以同时进行。浙江的并联审批，就是“一门受理、抄告相关、同步办理、限时办结”。这样一来，各单位不用“等米下锅”，行政审批效率大大提高。
杭州市选派大批干部到“市民之家”，为各类投资项目免费提供审批代办服务，在办事窗口，各单位授权的首席代表现场审批，基本实现审批不出中心。效能监察室里，各个窗口办理各项业务的时限一一列出，并用绿黄红提醒离截止时间的远近。“市民之家”已经成了杭州年轻干部开展群众工作的培训教育基地。
从取消审批事项，到再造审批流程，在压缩审批时限中，政府部门“挤水分”，尽了最大努力。在海宁，作为全省审批制度改革试点县市，该市首批取消调整了112项行政许可事项和64项非行政许可事项，一年取消行政事业性收费200万元；在台州，一个工业性投资项目，从立项到落地开建，过去需要一年半，现在只需4个多月……
“当然，时限不是越短越好，许多勘验、论证需要时间，为的是项目的安全，不出‘豆腐渣’工程。”祝永平认为，下一步的着力点应该是与行政审批密切相关的中介服务环节。“中介服务提质增效已经迫在眉睫。”
制度创新成果，可释放出多大能量
听说绍兴市柯桥区对中介机构管理进行了一系列制度创新，我们启程前去调研。在柯桥区的“市民之家”——柯桥区行政服务中心，中心主任王群向我们介绍，在柯桥区服务的所有中介机构全都进入了中心，像政府部门一样开设窗口服务。中介机构的服务模式和我们在杭州“市民之家”看到的政府服务模式一样，既温馨又高效。
中介机构的服务水平究竟如何？制度创新可释放多大能量？
袁丽萍，这位在柯桥为建设项目做了多年环境影响评估的专家，感受很深，“一个制度设计的变化，会给人们行为方式和心理状态带来超乎想象的改变。”过去，所有的环评报告，最终都需要环保部门审批，一会这儿需要修改，一会儿那儿不合格，“总给人一种故意刁难的感觉”。但是，既然环保部门管了，那把关的责任就交给环保部门了，将来环境出了问题，由环保部门“兜着”。去年，柯桥区试点“形式审查制”，“只要环评单位签字盖章，就算通过。”环保部门不再实质审查了，袁丽萍的压力却增大了，由于环评单位这个中介机构须对报告终身负责，提交报告前，她总要改了再改，看了再看。
在“事前审查”的模式下，许多人有“闯关”意识、侥幸心理，出规划、搞设计、做环评，并不认真，反正只要政府部门批了，就算“闯关”成功。现在不同了，柯桥区试点“不再审批”改革，拿出一些投资项目，对前期许多环节不再审批，只在最后关口进行综合审批，这不仅提高了效率，而且使企业不敢心存侥幸，每一个环节都依法依规进行。
打破中介服务市场的垄断，势在必行。浙江省监察厅执法和效能监督室主任李伯来说，浙江省按照“市场导向、强化监管、规范运作、提速提效”的原则，推进政事、政企分开，打破区域、部门和行业垄断，建立健全公平公正的准入和退出机制。天台县等地建立行政审批中介服务信息网，引进外地中介机构59家，实行网络集中服务。温州市探索实施审批中介服务事业单位与行政机关彻底脱钩，25家中介机构人、财、物统一划归国资委管理。
政府自身改革，如何撬动经济发展
减权减钱减事，清权确权制权，浙江的政府自身改革是把更多的精力放在“掌舵”上，让市场主体和社会公众来“划桨”。
——取消和下放大批含金量高的审批权力。大幅减少政府对资源的直接配置，大幅减少政府对微观事务的管理，大幅减少政府对资源要素价格的干预。
——制定三张清单，框定政府权力的大盘，描绘政府这只“看得见的手”伸多长，有多粗。运用法律手段来调节经济、实施市场监管、保障公平竞争。
——再造行政审批流程，构建省、市、县三级联动的政务服务网，推进政社分开，疏通中介和社会组织“肠梗阻”，大幅度提高行政审批效率，提高政府执行力。
改革的效果如何？
一组数据有力印证了改革的成效：新一轮行政审批制度改革正式启动以来，省级行政许可事项从706项减少到424项、非行政许可事项从560项减少到96项，省级审批事项削减了59%。政府投资项目由360天缩短到60天、企业投资项目由300天缩短到55天、贸易主体设立由30天缩短到10天。
另一组数据反映了民间投资创业的活跃度：今年一季度，新设市场主体增长11%，新增企业数增长41%，分别达到13万家、3万家。目前浙江的企业有106万家，加上个体户，共有370多万市场主体。也就是说，每15个浙江人就有一个市场主体。
浙江的简政放权是综合配套改革，涵盖在政府自身改革的大盘中。“行政审批制度改革、政府机构改革、行政执法体制改革等协同推进，使改革更加协调。”浙江省委政研室主任舒国增如此评价，在他看来，浙江全面深化改革有五个环节——“写剧本、搞排练、拉大幕、演全剧、唱好重头戏”。而简政放权，无疑是浙江改革大戏中的重头戏。
离开浙江时，省长李强的一席话，让我们深思：“改革开放35年来，浙江最值得总结的一条经验是，浙江人把自身变成了资源，而且是最可贵的资源。”
是啊！从一个沿海却封闭的省份，到如今成为全国市场化程度最高的省份之一，浙江不仅靠自然禀赋、区位条件、经济基础，更靠打造优质的发展环境特别是法治环境，让百姓创业创新更加自由、更加舒心。
链接
浙江行政审批改革历程
◆1999年，以全国首家行政服务中心在浙江省上虞市成立为标志，浙江启动首轮行政审批制度改革，原有的3251项行政审批事项减少了50.6%。
◆2002年1月，浙江第二轮行政审批制度改革开始，到当年底，共减少行政审批事项46.7%。
◆2003年10月，浙江开始第三轮行政审批制度改革，省级层面仅保留行政许可事项718项、非行政许可审批事项243项。
◆2013年，浙江第四轮行政审批制度改革首先从全面加快清理行政审批事项开始。
此轮行政审批制度改革重点是建立健全6项制度：建立集中审批制度、加快完善联合审批制度、建立审批前置和中介服务规范化管理制度、推行入园项目和大项目审批服务全程代理制度、建立审批事项准入制度以及健全审批责任制。
其目的是通过此轮行政审批制度改革，从更高层次改善制度供给，让企业获取制度红利。
本版稿件由本报记者温红彦、顾春、徐隽、苏超采写
版式设计：蔡华伟
《 人民日报 》（ 2014年05月12日 06 版）
