违法者形成利益链条，监管方限于职责分割
整肃“一日游” 就得下重手（民生三问·黑旅游怎么管（下））
本报记者 余荣华
一问
权益受损，应该找谁
旅游部门力量有限，尚需联手多个部门
旅游市场长期存在黑导游、黑旅行社等现象，尤其是在“一日游”市场上，监管部门虽不断整治，但屡禁不止。那么，黑导游、黑旅行社存在的土壤是什么？治理难点在哪里？本报记者采访了北京市旅游委相关负责人。
记者：旅游市场的监管主体应该是谁？
北京市旅游委：首都旅游市场的监管主体，毫无疑问首先是北京市旅游委。旅游委下属有执法大队，其执法权限是监管和处罚持证导游和正规旅行社的违法经营活动，例如旅行社随意更改行程、强制购物等。
但是，对于无证的黑导游、黑旅行社，旅游委没有执法权限。目前，对于非法“一日游”，我们依靠的还是政府多个部门的联合执法。
记者：具体怎么联合执法？
北京市旅游委：联合执法，首问是旅游委的行业监管。但如果查实违法主体不是持证导游或正规旅行社，就要移交或告知相关部门查处。这涉及城管、工商、公安、交通等部门。
城管主要监管无证导游非法揽客、散发小广告等行为。工商部门查处假冒旅行社无证经营、旅游商店欺诈销售等行为。如果涉及严重欺诈甚至敲诈勒索的，或者暴力胁迫他人，涉嫌犯罪的，就应当由公安部门立案侦查。正规的旅游大巴如果参与非法“一日游”，由交通执法部门查处。
黑导游、黑旅行社不仅扰乱旅游市场，也在扰乱公共秩序。旅游部门由于职责所限、力量所限，无法对非法“一日游”行为全程执法、处罚，所以需要相关各部门齐抓共管。
二问
铲除乱象，难点何在
黑店回扣是七寸，处罚力度待提高
记者：目前非法“一日游”的现状如何？
北京市旅游委：从目前的非法“一日游”投诉情况来看，几乎不涉及正规的旅行社。部分正规旅行社由于遭遇非法“一日游”的恶性竞争或者冒名欺诈，干脆退出了这一市场。非法“一日游”就钻了这个空子，依靠大量闲散人员，到旅游景点附近和车站、宾馆拉客，以表面的“热情服务”开道，以低廉的价格吸引游客，等游客上了车再宰。游客由于势单力薄，只能忍气吞声。
记者：黑导游、黑旅行社的生存土壤是什么？
北京市旅游委：最根本的还是违法者形成了利益链条，关键点在于回扣。黑导游、黑旅行社招揽游客靠的是“低价”，赚钱一靠中途加价，二靠安排游客到商店购物后，获取回扣。
有回扣就必然有欺诈，商店一定会以虚高价格、以假乱真等形式，从游客身上牟取暴利。治理黑导游、黑旅行社，关键就要斩断回扣链条。这需要执法部门加大对商店欺诈经营、给回扣行为的查处。例如发现这类行为就予以重罚，甚至直接吊销营业执照、追究法律责任等。但这显然不是旅游部门的执法范围，也不是旅游一个部门能够处理的，需要多方配合。
记者：对于黑导游、黑旅行社以及参与的旅游大巴，目前有无有效的惩罚手段？
北京市旅游委：黑导游、黑旅行社猖獗的一个重要原因是处罚力度不够。
一方面，多部门联合执法不可能天天进行，常态监管受人力所限，存在一定缺位；另一方面，按现有法规，即使抓获黑导游、黑旅行社，处罚手段也很有限，使得他们的违法成本很低。比如去年发生的无证导游持锥子威胁游客事件，最后因他与游客发生了肢体冲突，才由公安部门予以拘留。但绝大多数黑导游没有到这个程度，公安部门处理起来也很难。
三问
确有需求，如何满足
提供正规旅游产品，发布行业指导价格
记者：怎么平衡打击非法“一日游”与满足游客需求之间的关系？
北京市旅游委：需要疏堵结合。堵就是斩断黑导游与旅游商店的利益链条。这些商店一般集中在旅游景点周边，所在地区执法部门应该承担起职责。
疏，旅游管理部门既然看到了“一日游”低端市场的巨大需求，就要从提供准公共服务产品的角度，考虑这部分需求。除了现有的旅游集散中心提供更多旅游产品和服务，我们还计划在“一日游”需求旺盛的天安门等地区增加更多公交线路和旅游专线，方便游客有更多选择，可以便捷前往八达岭、鸟巢等景点。
正规旅游产品的供给上来了，就可以挤占非法“一日游”的市场空间。同时，在堵的方面，联合执法体系不够完备的地方，还需要更高层面上的统筹。
下一步，我们将经常性公布北京“一日游”市场的行业指导价。指导价将由旅游协会组织部分正规、社会信誉比较好的旅行社测算，包括不同季节、不同景点组合的基本价格。然后通过各种渠道，向广大游客充分宣传。如果游客发现旅行社报价与指导价差别大，就要提防、警惕。此外，我们还计划通过技术手段对正规旅游大巴加强监控、监管，同时推广“一日游”电子合同，防范假冒旅行社、假合同的行为。
记者：作为游客，如何避免落入黑导游、黑旅行社的陷阱？
北京市旅游委：对于游客来说，能够接触到的“一日游”的旅游信息，从街头小广告到网络搜索，有大量是虚假的，游客没有能力去核实真假。对于街头散发小广告和虚假地图的，职能部门应该加强打击力度。对于网络信息，商业网站尤其是搜索网站应该承担起社会责任，不能“不管真假，给钱就排在前面”。对虚假信息，可以建立旅游部门鉴别并告知，搜索网站及时清除的机制。
当然，游客也需要增强自我保护意识，不能只图便宜。对报价明显过低的旅游产品要提高警惕，出游一定要通过正规旅行社，签正规的旅游合同。
链 接
三亚
建“红名单”严格把关服务商
据三亚市旅游委介绍，监管旅游市场的工作经验主要如下。
一是多部门联合执法，明确职责权属。整治旅行社零负团费，由旅游部门牵头，工商、公安等部门配合。整治非法一日游小传单，由综合执法部门牵头，旅游部门配合。各个击破问题环节。
二是把关网络，整治在线旅游市场。与各大电商建立合作监管机制，整治虚假旅游网站，以及无资质或超范围经营旅游产品的商家。建立旅游服务商家的“红名单”“黑名单”制度，共享信息。
三是组建正规旅游服务梯队，正本清源。完善信息发布与咨询平台，利用微信等媒介开展宣传，发布旅游消费提示。推进“三亚诚信一日游”项目和“价格守信商家”体系建设，打压不法商家的生存空间。搭建电子商务系统，提供放心可靠的旅游选择。
（本报记者 黄晓慧）
西安
设“钉子岗”不断驱赶黑导游
2013年8月，西安市下发了《旅游市场秩序专项整治工作实施方案》，明确了区县政府、开发区管委会是本辖区内旅游市场秩序专项整治工作第一责任人。如果发生旅行社欺诈游客现象，由市旅游局负责查处；如果发生黑旅行社、黑导游现象，由市公安、工商、旅游等部门联合查处。
西安市新城区针对火车站黑旅行社拉客现象“驱赶易根治难”“整治易回潮快”的情况，设置“钉子岗”，长期不间断地驱赶治理。
旅游局执法检查除确保每周至少两次外，在黄金周等节点还会增加明察暗访。此外，还制定了《西安市2013年旅游市场秩序专项整治工作考核办法》，保障工作落实。
目前，西安市旅游局在推广使用规范的旅游合同，并出台了10条“一日游”管理措施，专设了旅游微博，用以受理游客对“一日游”业务的投诉。
（本报记者 方 敏）
《 人民日报 》（ 2014年08月29日 08 版）
